＂飞地经济＂发展指导意见印发：鼓励PPP模式

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发展改革区2017922号

各省、自治区、直辖市发展改革委(区域合作主管部门)、国土资源厅(局)、环境保护厅(局)、商务厅(局)、工商局(市场监管部)、质监局、统计局、新疆生产建设兵团发展改革委、国土资源局、环境保护局、商务局、质监分局、统计局、海关总署广东分局、天津、上海

近年来，相关省(区、市)打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得了积极成效，但也面临一些问题和制约。为贯彻“十三五”规划纲要等有关文件要求，支持飞地经济发展，现提出以下意见。

一.一般要求

(一)指导思想。我们要全面贯彻党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻金平总书记一系列重要讲话精神和治国新思想、新理念、新战略，牢固树立和落实新的发展观，深入实施区域发展总体战略，服务“一带一路”三大战略， 京津冀与长江经济带协调发展，按照党中央、国务院的决策部署，创新“飞地经济”合作机制。 充分发挥区域比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提高市场化运作水平，完善发展成果共享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为促进区域协调发展做出新贡献。

(二)基本原则。

政府引导与市场运作。政府加强了协调与合作，改善了组织和管理结构，改善了审议和协调机制，加强了跨区域政策趋同，提高了公共服务质量。充分发挥“飞地经济”在对口支援、援助与合作中的积极作用。遵循市场规律，引导企业积极参与，发挥行业协会作用，努力提高合作园区开发、建设、运营和管理的市场化和专业化水平。

优势互补，合作共赢。充分发挥各地区的比较优势，促进土地、技术、管理等资源的优势互补和优化配置，共同参与园区建设和运营管理，建立合理的成本分担和利益共享机制，促进合作各方的良性互动和互利共赢。

平等协商，权利和责任一致。强化合作发展理念，从合作大局和长远发展着眼扩大发展成果，充分调动合作各方的积极性，共同协商规划建设、运营管理、成本分担、利益分配等事宜。，从而实现平等的权利和责任。

改革创新开拓探索。充分尊重基层首创精神，创新“飞地经济”合作机制，积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等新模式。有条件地创新政策供给，努力在重点领域和关键环节取得突破。

第二，完善“飞地经济”的合作机制

(3)支持“飞地经济”合作伙伴共同研究商定规划建设、经营管理、利益分配等事宜，签订规范、详细、可操作的合作协议，实现分工明确、权责平等、共建共享。

(4)支持合作伙伴创新合作模式，允许合作伙伴以资本、科技成果、品牌、管理等多种形式参与合作；各方共同设立市场化经营实体的，应当符合《公司法》及其他相关法律法规的规定。支持各方合理分担园区的建设和运营成本，因征地拆迁、基础设施建设、招商引资、社会管理、环境保护等事项产生的投资和费用由合作方根据协议约定。

(5)支持合作伙伴建立规范的议事协调机制，加强产业发展和功能布局的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。支持合作伙伴共同成立园区管理委员会，派干部到园区任职，不断创新管理体制，完善组织架构。

(6)请园区当地政府提供相关公共服务和保障。合作各方应做好政策衔接和协调合作，促进跨区域转移项目落地和正常运行。

(七)按照市场化的原则和方法，鼓励发展“飞地经济”合作。鼓励合作伙伴共同组建投融资公司，采用政府与社会资本(ppp)合作的模式，吸引社会资本参与园区的开发和运营管理。提高园区专业运营水平，支持通过特许经营和政府采购服务将园区部分或全部事务委托给第三方运营管理。条件成熟的地区可以探索公园管理与日常运营相分离。

第三，加强资源的高效集约利用

(8)园区建设用地原则上采用当地土地指数。原则上，应依托现有开发区(园区)开展“飞地经济”合作。如涉及征地、拆迁、土地整理等事务，应由当地政府负责相关工作。加强耕地资源保护，防止公园建设过程中非法占用永久性基本农田。充分利用未利用土地资源，加强生态保护，开发利用未利用土地。加强土地集约节约利用，制定相关行业建设用地控制标准，提高土地投资强度，设定合理的建筑密度和容积率，鼓励和推动多层厂房建设。

(9)强化绿色发展理念，鼓励建设绿色园区，推进节能、节水、减排和资源综合利用，严格执行能耗、用水和环保政策，禁止不符合国家和地方产业政策的项目进入园区，避免低水平重复建设。

(十)围绕提高环境质量的目标，依法开展规划环境评价，优化规划实施。公园的环境质量服从属地管理，这是当地政府的责任。地方环保部门负责环境污染防治、污染减排和达标排放监管、排污许可证发放监管和环境执法等各项环境管理事务。

第四，规范指标的统计口径和方法

(十一)在经济社会发展统计中，园区各项指标由当地政府统计部门根据现行统计制度和口径进行统计、计算和发布。

(12)在政府内部评估中，允许合作伙伴对地区国内生产总值、工业总产值、固定资产投资、进出口额、对外投资等经济指标，综合考虑权责关系、投资比例、能源消耗、污染物排放等资源环境因素，进行协商和划分，只用于内部特殊用途。园区污染物排放等指标应由当地政府相关部门按照属地管理原则，按照现行制度和口径进行统计评估。

V.加快统一市场建设

(13)支持合作伙伴优化行政审批流程，逐步探索行政许可跨地区互认，促进转让企业工商登记的协调和衔接。

(14)支持合作伙伴在质检、通关、市场执法等领域开展标准对接和成果互认。

6.在各种对口支援、援助与合作中支持“飞地经济”合作的发展

(15)对口支援(对口支援和对口合作)方面，支持受援双方发展“飞地经济”，积极发挥市场机制作用，探索互利合作模式。鼓励捐助者输出园区管理的成熟经验，派干部到园区任职。

(16)在东西部扶贫合作中，支持双方结对建设飞地园区，加强产业合作，引导企业参与，促进产业转移，积极吸纳贫困地区劳动力就业。

(十七)支持通过“飞地经济”模式，探索和完善异地生态保护补偿机制，在生态效益区建设合作公园，完善保护区与效益区之间的利益分配机制。

(18)在推进长江经济带发展的战略中，鼓励上海、江苏、浙江在长江中上游共同建设工业园区，共同拓展市场，开发空空间。

七.保障措施

(19)国家发展和改革委员会会同有关部门加强对“飞地经济”发展的指导，帮助协调解决“飞地经济”发展中的重大问题。

(二十)各省(区、市)、新疆生产建设兵团发展改革委(区域合作主管部门)要会同有关部门加大对“飞地经济”发展的支持力度，及时报告新情况、新问题。

(二十一)有关省(区、市)开展“飞地经济”合作，可参照执行。

国家发展和改革委员会

土地、资源和资源部

环境保护署

商业部

海关总署

工商总局

国家质量监督检验总局

统计局

2017年5月12日