积极稳妥发展PPP

本篇文章2757字，读完约7分钟

积极稳妥地发展ppp，需要明确责任、推进立法、防范政策法规、融资融资、项目完成、市场运作等风险。，注重专业管理，同时，遵守契约精神，并形成守信用和惩罚失信的约束机制。

建议和提议

王永青周明刚

政府-社会资本合作(ppp)是政府和私营部门之间的一种长期伙伴关系，旨在分担提供公共产品的风险，目的是提供公共服务或建设基础设施。自2013年大力推广ppp模式以来，中国在使用该模式方面取得了良好进展。截至2016年底，已有11000个项目入库，总投资13.5万亿元。但是，值得注意的是，目前ppp发展还存在一些问题，如社会资本参与率低、管理职责划分不清、参与者利益保护不足、发展管理缺乏规范性、项目实施不专业、单个政府缺乏诚信、保障政策制定不到位等。

明确责任和促进立法

在公私伙伴关系领域的管理职责方面，国务院明确承担了财政部和国家发展和改革委员会的职责，并通过国家发展和改革委员会发布的《关于做好政府与社会资本在传统基础设施领域合作的通知》和财政部发布的《关于深化政府与社会资本在公共服务领域合作的通知》予以明确。公私伙伴关系分为两类:公共服务和基础设施，由财政部和国家发展和改革委员会全面负责。然而，在实践中，仍然存在着不和谐。

首先，公共服务和基础设施没有明确定义。根据这两个通知，公共服务和基础设施涵盖七个主要领域:能源、交通、水利、环境保护、农业、林业和市政工程。不进一步界定和划分“公共服务”和“基础设施”，将会给实际操作带来困难。因为许多基础设施提供公共服务，如提供教育和医疗保健的教学楼和医院建筑。

第二，在项目示范中采用法律有其自身的重点。在项目可行性论证的基础上，无论是否采用ppp模式，财务部门都更加注重性价比评价和财务承受能力论证。发展改革部将项目是否适用ppp模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策中。在选择社会资本时，财政部门强调通过政府采购法等法律法规选择社会投资者，而发展改革部门强调通过招投标法等法律法规选择社会投资者。

在公私伙伴关系立法方面，国家发展和改革委员会、财政部和国务院法制办公室正在积极推进各自的职能。国家发展和改革委员会牵头起草了《中国基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》；财政部《政府与社会资本合作法(征求意见稿)》已于2016年底完成咨询；国务院法制办计划走“先法规后立法”的道路，三年来首先出台ppp领域的法规来规范ppp的发展，然后积极推进ppp立法。根据两部委发布的征求意见稿，存在内容重叠、意见不一等问题。针对协调合作两个部门的意见，应加快单项法案的立法工作，上述建议应体现在ppp单项法案中，为ppp模式的推广提供根本的法律保障。

防范风险

ppp项目的投资、建设和运营主要面临政策法规、融资融资、项目完成和市场运作等方面的不确定性和风险。现阶段，我们需要从三个方面入手，进一步防范和化解风险。

一是落实国家相关要求，加强政府与社会资本合作的政策保障。完善投资回报机制，改革价格管理体制，按照法律法规合理配置经营资源；加强政府投资引导，优先支持引进社会资本的项目，通过投资补贴、资金注入、担保补贴、贷款利息补贴等方式优先支持配套投入；加快项目前期工作，建立并联审批机制，推进规划选址、土地预审、环评审批、核准审批等前期工作，协助项目单位解决前期工作中的问题和困难；搞好综合金融服务，依法鼓励金融创新，并为此提供充分条件。

二是建立审慎合理的融资结构，确定项目自有资金和负债的合理比例、融资期限、利率安排和借款币种等。，发挥直接融资和间接融资两种市场作用。充分利用境内外融资资源，尽可能实现资金来源多元化，分散融资风险，提高风险承受能力。筹资者的多方参与和监督将有助于降低筹资成本和转移资金风险。

第三，对于涉及总分包的项目，总承包商应提前制定分包项目的验收计划、具体验收要求和验收负责人；及时组织验收需要验收的分包项目，并做好衔接工作；施工过程中，施工企业应分阶段整理相关资料，严格按照合同进行中间验收，并按要求及时整改验收中指出的问题；加强项目评估，科学分析和预测项目风险，提高项目可行性评估的科学性和可靠性，降低风险水平。

标准化发展

根据财政部ppp中心的数据，ppp具有“规模巨大、速度极快”的特点。虽然“从大到快”带来了ppp市场的短期繁荣，但背后的混乱却是频繁的，隐藏的风险也是不言而喻的。如何在风险可控的前提下，规范ppp项目的发展，确保项目稳步推进，是政府面临的一大挑战。

在项目规格方面，要努力改变“假”ppp的局面，弱化ppp作为地方政府新融资工具的推动力，强化示范项目的导向作用，打造“真”ppp。要改变目前仍停留在融资和建设上的传统思维，杜绝打着ppp旗号的“政府回购、清仓清仓、固定收益”等变相融资方式，刻意规避ppp的管理要求，等待ppp的错误理解得到重新规范。

在项目申报过程中，要注意“重数量轻质量”的现象，做好可行性研究报告、物有所值评估、财务承受能力论证等前期工作，消除未来项目实施的隐患。

专业管理

ppp项目的实施在很多环节都有专业的管理要求，需要建设、监理团队、法律、金融、运营等领域的专业人员组成团队，在ppp项目建设的各个环节通力合作。

在项目的识别和准备阶段，要识别和判断整个项目周期中可能存在的风险和发生概率，重点解决项目的商业可行性，为分散项目合同风险、设定具体的合同权利和义务奠定基础。在项目采购和合同签订阶段，通过项目谈判的博弈和平衡，项目前期工作中发现的风险被掌握并在政府和社会资本方之间进行分配，这体现在ppp项目协议的条款中。在项目实施阶段，根据合同协调各方履约，为顺利实施创造条件，实现各方目标，避免实际风险的形成；根据项目实施情况，及时变更和调整变更后的合同条款，平衡各方利益，确保合同的可执行性。

契约精神

由于公私伙伴关系项目的特殊性质，政府和社会资本之间"伙伴关系"的定位要求政府和市场实体通过在平等基础上作为平等主体缔结相应的法律协议，建立法律意义上的真正合作伙伴关系；它还要求合同双方诚实守信，严格履行合同，遵守合同精神，形成诚信激励和失信惩戒的约束机制。

首先，政府应树立平等的合同精神和理念，严格控制政府信用，规范项目运作程序，制定合理的合同条款，按照法律法规推进ppp模式，通过制度行为和组织行为提升政府信用和公信力。第二，应明确ppp项目的可仲裁性，即可以约定ppp项目产生的争议应提交位于第三位的商事仲裁机构进行争议解决，这也是ppp项目争议解决的国际惯例，以消除社会资本方对当地司法不公的担忧。

(作者王永青是中国人民政治协商会议全国委员会委员、民主建国会中央副主席、北京CPPCC副主席。作者周明刚，东城区政协委员，全国民主建设协会东城区委员会副主席