关于我国养老服务机构大幅减少的原因及建议

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为了充分调动民间投资养老服务的积极性，应加大对民间养老机构的支持力度；调整民营养老机构的相关政策；检查养老机构建设用地政策的落实情况；增加对私营养老机构的融资。

任蒙

为应对日益严峻的老龄化形势，发展养老服务业，2013年国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)，民政部也制定了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民政部令〔2015〕33号，以下简称《实施意见》)，鼓励民间资本设立养老机构。同时，为了积极扩大有效投资，促进消费稳定增长，今年的《政府工作报告》还对“支持社会力量提供教育、文化、养老、医疗等服务”作出了具体安排。

然而，笔者通过调查发现，在政府不断放开优惠条件的背景下，我国养老服务体系所支持的养老机构数量并没有迅速增加，而是在近年来明显减少。造成这种情况的主要原因如下。

首先，私人养老机构难以运营。目前，中国养老机构主要有两种:公立和私立。从民办养老机构的运行来看，由于规模小、专业人才缺乏、配套服务设施不完善、管理服务水平低，入住率低；此外，收费低，政府补贴不强(主要是一次性床位补贴)，操作难度大。根据民政部发布的数据，中国只有51%的民营养老机构能够实现收支平衡，而40%的民营养老机构多年处于亏损状态，能够盈利的不到9%。这在所有行业都非常罕见。因此，民营养老机构经营状况不佳不仅导致养老服务机构大幅减少，也使得民营资本作为“晴天霹雳”进入养老服务行业，这使得许多民营资本望而生畏。

第二，现行政策制约了民营养老机构的发展。中国的民营养老机构分为非营利性和营利性两种类型，其中99%以上是非营利性的。从现行政策来看，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)、《民办非企业单位登记管理暂行办法》(民政部令第18号)及《实施意见》等。，民办非营利养老机构不仅是社会福利组织，也不能从事营利性经营活动。利润不能分配，只能捐赠。但是，民营营利性养老机构和民营非营利养老机构在税收、费用、补贴、土地和捐赠等方面的优惠政策却有很大不同。他们没有竞争平台，缺乏公平的竞争环境。因此，现行政策严重制约了民营养老机构的发展，也使民营投资者陷入两难境地，挫伤了民营投资者建立养老机构的积极性。

第三，为私人养老机构建设土地非常困难。由于许多私营养老机构都租用场地和房屋，场地有限，难以扩大规模和改造升级。但是，养老服务机构建设用地对地理位置、交通条件和自然环境要求较高；中国也实行严格的耕地保护政策，土地资源相当稀缺；此外，养老机构的公益性、低利润和税收优惠并不能给地方政府带来更好的财政收入。因此，许多地方政府对民营养老机构建设用地重视不够，没有将各类养老服务设施建设用地纳入城市土地利用总体规划和年度土地利用计划，没有合理安排养老服务设施用地需求，使得民营养老机构建设用地非常困难。这使得私人养老机构难以扩张、转型、转型和升级，也使得私人投资者不愿轻易做出决策和建立养老机构。

第四，私人养老机构难以筹集资金。因为民营营利性养老机构一般投资大、利润率低、回收期长；民办非营利养老机构不能从事营利性经营活动，不能盈利，也不能分红；如果土地难以出租，就不会有固定资产作为抵押。这些都限制了民营养老机构的贷款资格。此外，金融机构在金融产品和服务方式上缺乏创新，信贷担保范围狭窄，对养老服务业的信贷需求重视不够，对民营养老机构的信贷支持力度不够。

综上所述，我国养老服务机构大幅缩减的后果相当严重，这不仅不利于我国养老服务业的健康发展，也挫伤了民间投资养老机构发展的积极性。因此，为了充分调动民间投资参与养老服务的积极性，促进我国养老服务机构的快速发展，使养老服务行业成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、促进经济转型升级的重要力量，我们应该大力扶持民营养老机构，消除民间投资者的后顾之忧，营造公平竞争的环境，在建设用地和融资需求方面积极扶持民营养老机构。因此，提出以下建议。

首先，增加对私人养老机构的支持。

虽然各级政府对民营养老机构的发展制定了一系列优惠政策和扶持措施，但鉴于民营养老机构的惨淡经营和大幅减少，我们应该加大对民营养老机构的扶持力度:一是将一次性床位补贴改为每年补贴；二是补贴养老服务设施的改造和升级，如扩大规模、实施信息化管理、完善相关配套设施等；三是加快建立养老服务评估机制，建立和完善对经济困难老年人、残疾人等老年人的补贴制度；第四，根据养老服务的实际需要，通过投资补贴、贷款利息补贴、经营补贴和购买服务等方式，有效促进私营部门的援助，支持私营养老机构的发展；第五，福利彩票公益金的50%以上应当用于支持养老服务业的发展。

第二，调整民营养老机构的相关政策。为了促进民营养老机构的发展，吸引民间投资建立养老机构，民政部可以考虑:一是取消民营非营利养老机构的提法；二是取消之前出台的关于民营非营利养老机构的相关政策；三是将现有的民营非营利养老机构改革为营利性企业，不愿改革的可以纳入公共养老机构的统一管理；四是制定可操作性强的民营养老机构相关优惠政策，充分调动民间资本参与养老服务业发展的积极性；第五，完善民办养老机构的相关法律、法规、标准和规范，加强对民办养老机构的监管。

三是检查养老机构建设用地政策的落实情况。根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》和民政部《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，各类养老服务设施建设用地要求“纳入城市土地利用总体规划和年度土地利用计划，合理安排用地需求”。因此，民政部应组织检查地方政府养老服务设施用地政策的执行情况，督促地方政府完善养老服务设施用地供应规划和政策，确保各类养老服务设施建设用地需求，解决长期困扰民营养老机构的土地使用问题。

第四，加大对民营养老机构的融资。

为了积极支持和满足民营养老机构的信贷需求，首先要要求金融机构从政策层面加大对民营养老机构的信贷支持；其次，金融机构要转变观念，加快金融产品和服务方式的创新，拓宽信用担保的范围，由担保公司担保，对民营养老机构的融资需求给予大力支持；第三，针对民营养老机构投资大、利润率低、回收期长、经营相对稳定的特点，金融机构可以提供中长期贷款、低息贷款、政府贴息贷款、无担保信贷和股权质押贷款等特殊信贷项目，为民营养老机构的融资需求提供多种选择。

(资料来源:闽建中心网站)