PPP:规范促发展 整装再出发

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近年来，随着各种公私合作项目的逐步落地，公私合作模式在激活市场活力、促进公共服务提高质量和效率方面的作用日益明显。但是，值得注意的是，在推进ppp工作中还存在项目实施不到位、能力建设不到位等问题-

近年来，政府与社会资本合作模式(ppp)在各地发展迅速。然而，ppp在一些地方的非正常运行所带来的风险也受到了高度关注。

ppp已经“踩刹车”了吗？如何正确理解ppp的起源和定位，以及它未来的发展方向是什么？这一重大改革的未来走向涉及一系列问题。最近，在由中国财政科学院主办、中国财政科学院ppp研究所承办的“ppp治理理念解读与新规则”研讨会上，许多专家学者就ppp的监管与发展展开了热烈的讨论。

科学定位

作为公共服务供给的全面市场化改革，面对新形势，ppp应该如何科学定位？对此，中国财政科学研究院院长刘尚希认为，在政府与社会资本的合作领域，不应简单地将外国的做法视为标准，而应赋予中国的内涵，形成中国式的政府与社会的合作。

刘尚希表示，我国政府与社会资本的合作正处于政策调整和规范发展时期，一些地方政府、社会资本和金融机构对政府与社会资本合作的一系列政策认识不清，甚至存在一些误解。“政府-社会合作项目旨在提高公共服务的质量和效率，更好地满足人们对更美好生活的渴望。如果一个企业只想进入这个领域赚大钱，却没有相应的社会责任感，那就很难维持下去。公共服务领域不是一个投机领域，也不是一个快速赚钱和赚大钱的领域。”

财政部金融司司长阚晓希认为，ppp的概念是要厘清政府、企业、银行等相关参与者之间的关系，构建风险共担、收益共担的合作机制。在实际操作过程中，有必要根据这一理念和原则划分各相关主体的责任和义务，重塑可持续的合作关系。

“一个好的ppp模式应该能够有效地激发市场的活力，充分发挥政府和社会资本的优势，实现政府、企业和公众的双赢。”财政部ppp中心促进发展司司长夏英哲表示，ppp应该具有充分竞争、风险共担、透明公开的特点。

中国金融研究院ppp研究所所长程鹏表示，从微观层面来看，ppp模式是一种投融资模式的创新。从宏观角度看，ppp是一种治理改革，是促进政府职能转变的有效手段。“只有全面、客观、理性地认识和操作ppp模式，才能促进行业健康、可持续发展。”程鹏说。

勇敢面对风险

近年来，随着各种公私合作项目的逐步落地，公私合作模式在激活市场活力、促进公共服务提高质量和效率方面的作用日益明显。然而，在推进公私伙伴关系方面仍存在一些问题，如项目实施不足和能力建设不足，导致一系列风险。“比如，有些地方监管不到位，操作不规范，形成了政府的隐性债务。”刘尚希说。

阚晓希认为，ppp已经达到了混浊和清晰的阶段。过去，一些地方过度依赖和滥用政府信贷，将ppp视为一种投资和融资工具。事实上，他们并没有完全理解购买力平价的本质。“社会资本方参与ppp，不能只关注政府支付。他们应积极寻找市场机会，寻找用户付费和政府付费以外的资源开发和利用机会，并建立可持续的商业模式。”阚晓曦说道。

国家发改委规划司城镇化促进司司长刘春雨认为，ppp是培育和发展特色城镇的一种工具。但是，一些地方政府邀请一些没有运营能力的实体以ppp模式发展特色产业，这可能导致政府债务压力加大，企业往往难以持续运营，给地方政府、投资者和地方社会带来一系列风险。

“一些运作不规范的ppp项目，尤其是ppp综合信息平台之外的伪ppp项目，不容忽视。”夏英哲说道。

据悉，自去年底以来，ppp项目的集中清理工作已经在全国范围内展开。截至4月23日，共清理退役项目1695个，投资1.8万亿元；报告了2005年的整改项目，涉及投资3.1万亿元。“在过去的六个月里，有关部门采取了非常有效的措施来挤出ppp泡沫，篡改事实，使ppp健康、可持续地发展。”财政部公私合作中心副主任韩斌最近表示。

线路稳定致远

有人认为，国务院国有资产监督管理委员会发布通知，加强对中央企业ppp业务的风险管控，是对ppp的“踩刹车”。对此，国务院国有资产监督管理委员会金融监管局副局长侯表示，相关政策不是为了“制动”ppp，而是为了规范ppp业务的发展，防范发展过程中的风险，促进ppp业务的稳定和长远发展。

各中央企业要按照文件要求，全面梳理已签署的ppp项目，及时完善制度，针对发现的风险和问题，加强管控，提出对策，积极协商处置有风险的ppp项目侯对说道。

严格监管和严格防范风险对ppp的发展具有重要意义。“对ppp参与者进行严格监管，不仅可以有效遏制一系列混乱局面，也符合降低杠杆率、防范风险的市场要求。同时，它还可以引导ppp的发展走上正轨，为ppp打下坚实的基础。”远东洪欣有限公司城市公用事业部总经理张野说。

在强调标准化管理的同时，也发出了一系列ppp可持续发展的积极信号。例如，今年3月，国务院发布了国务院2018年立法工作计划，并纳入了《政府与社会资本在基础设施和公共服务领域的合作条例》；4月，国务院下发通知，对2017年相关重大政策措施实施成效显著的地方进行监督和鼓励，包括对大力推广ppp模式、社会资本高度参与的27个市县(市、区、旗)进行监督和奖励。

同时，自中央政府资助的中国ppp基金成立两年以来，投资工作取得了成效。中国政府-企业合作投资基金管理公司投资总监范永芳表示，截至今年6月底，该基金已决定投资110多个项目，覆盖全国25个省份，承诺投资约600亿元人民币，项目总投资约9200亿元人民币。其中，正式签署的项目已承诺投资约311亿元，涉及项目总投资约4606亿元，占中国ppp总承包项目的8.4%。

下一步如何继续推进ppp？刘尚希认为，迫切需要通过科学的政治与社会合作立法来规范政府、社会资本及相关主体的行为选择，从而更好地促进政治与社会合作的健康发展。“立法应突破部门法的思维，有效整合民法、行政法和经济法，注重从行为的角度考虑问题”。

此外，国家农业综合开发办公室系统研究室主任朱铁辉认为，仅仅依靠财政投入来推动农村振兴战略的实施还远远不够。积极创新金融工具，建立现代农村金融体系。Ppp在农业基础设施领域有着广泛的应用，关键是建立良好的机制，搭建良好的合作平台。