发改委就《省级空间规划试点方案》答问

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国家发展和改革委员会有关负责人就省级空房改规划试点项目回答了记者的提问

2016年12月27日，中国办公厅、国务院办公厅发布了《省级空房改规划试点方案》(国发〔2016〕51号)(以下简称《方案》)，标志着省级level/きだよ 0日记者采访了国家发展和改革委员会负责人。

问:开展省级空客房规划试点的意义是什么？

答:改革开放以来，中国建立了比较完整的规划体系，各项规划对国家治理能力的现代化发挥了积极作用。但是，也存在一些问题，如规划之间衔接不够、相互争斗、规划权限不够、管控执行不力等。尤其是空跨规划在技术方法、标准和管理制度上不一致，影响了国家空的治理效率，不利于经济社会的持续健康发展。探索建立provincial/きだよきだよだだよ规划体系是中国的一项重要举措，有利于理顺规划关系，精简规划数量，完善全国统一、互联、分级管理，有利于系统解决各种空规划中存在的突出问题，有利于提高空规划的质量和实施效率；有利于改革和创新规划体制和机制，更好地发挥规划的主导和控制作用，更好地为“配送服务”改革服务，降低规划领域的制度交易成本。

问:围绕起草计划做了哪些工作？

答:为提高规划的科学性和可行性，我们会同国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等相关部门围绕规划的起草开展了一系列工作，主要有四个方面。第一，加强前期研究。2015年底，我们组织各省(区、市)进行了为期半年的研究，探索如何编制省级空客房规划，构建空客房规划体系，完善规划编制机制，并提出改革建议。二是总结和借鉴已有的探索。我去了浙江、福建、广西、贵州、宁夏等省市和地区，调查了解了推进“多规融合”的主要成效和经验，以及面临的主要问题。通过全面了解现有的改革和探索成果，为《纲要》的起草提供参考。三是组织协商和讨论。通过举办专题研讨会和专家咨询会，邀请相关领域的专家学者就“多规融合”的技术路线、体制机制、法律法规等重点难点问题提出意见和建议，为《规划》的制定提供支持。第四，协调各方意见。通过召开专题协调会和书面征求意见，我们多次协调沟通各方意见，对规划进行了修订和完善。

问:试点的范围是如何选择的？

答:该计划确定了九个试点省份，包括吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州和宁夏。其中，海南和宁夏是中央全面深化改革领导小组批准的试点，其余7个试点省份主要考虑三个因素。首先，福建、江西、贵州是我国首批建立的国家生态文明试验区。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立统一规范的国家生态文明试验区的意见》,开展空时期规划改革是试验的重点内容之一，因此这三个省被纳入试验范围。其次，吉林、浙江、河南和广西都有良好的工作基础和相关条件。在吉林省开展试点也有利于进一步支持东北地区的振兴和发展。第三，上述九省在土地面积、资源背景、地形地貌、发展水平、海陆规划等方面存在差异。，这在一定程度上具有代表性，有利于丰富试点探索的经验，验证试点项目的有效性，并在全国推广。

问:“多重监管一体化”与空有什么关系？

答:2014年8月，我们与国土、环保、住房建设四部门在全国28个市县开展了“多规融合”试点。当时的想法是促进经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划和生态环境保护规划的一体化。“多管制一体化”的目标既包括发展规划，也包括阶级规划。然而，随着试点实践和理论探索的不断深入，各方面都逐渐倾向于先推进空班集体规划的“多规整合”,再在后期整合发展班集体规划和空班集体规划。此后发布的中央文件也明确了这一问题。党的十八届五中全会提出要“在主体功能区规划的基础上，协调空各种内部规划，推进多规整合”。《生态文明体系改革总体规划》提出“目前由各部门整合各类of/きだprepared”

因此，很明显,“多规整合”的对象是空跨规划，这也澄清了“多规整合”与空跨规划的关系。开展省级空室规划试点也是省级“多规整合”试点。

问:规划中提出“重点控制开发强度”。为什么要注意开发强度控制？如何实现它？

答:开发强度是指一个区域的建筑空房占该区域总面积的比例。控制发展强度是国家主体功能区规划中提出的一个重要理念。中国土地空的背景条件和分布特点，以及确保农产品供应安全的严格要求(000061，buy)，决定了中国可用于促进工业化和城市化的土地空并不充足。即使在城市化地区，也有必要保持必要的耕地和绿色生态空空间，以合理满足当地人口对农产品和生态产品的需求。因此，各种主要功能区应得到有控制的开发，并保持适当的开发强度。

《生态文明体系改革总体规划》进一步提出，要改变目前按行政区划和土地利用基础分配土地利用指标的做法，将发展强度指标分解为县级行政区作为约束性指标，控制建设用地总量。根据这一要求,《建议》提出省级应科学计算三类空比重和发展强度控制指标，并分解为市县，以实现全省province/きだ空规划

开发强度控制包括纵向和横向两个方面。纵向控制是指将发展强度分解到省级各市县。首先，应反映不同主体功能区的差异，并适当向重点发展区倾斜。二是严格控制，确保各市县发展强度加权平均值不超过全省发展强度。横向控制是指每个行政区将发展强度分解为三个categories/きだよき0/镇、农业和生态。首先，从计算方法上看，三类空镇空房的开发强度最大，应改变以往“以人定地”的计算方法，实现“以人定地”和“以生产定地”的结合。这在市县“多法规一体化”试点项目中已经进行了初步探索。

问:空省省级规划试点的总体技术路线设计有哪些考虑因素？

答:“规划”避免了过多的技术细节，从宏观和全局的角度，科学设计了“先下棋盘，后下棋子”的技术路线，严格按照中央政府“以主体功能区规划为基础，协调各类空立体规划，推进“多规融合”的部署要求。在规划主体功能区的基础上，实际上是“先摆棋盘”，落实主体功能区的基本理念和城镇化、农业、生态三大战略模式，精细评价空土地的资源环境承载力和开发适宜性，从而找出土地空.同时，依托这一大空格局，将各部门设计的管控措施进行系统整合，并与“三区三线”相协调，形成空规划底图或“棋盘”，以协调各类/“协调各类空内部规划，推进“多规整合”，这实际上是一个“棋子”。有必要把空和空.的各种规划的核心内容

问:空规划的“先下棋盘，再下棋子”的技术路线可视为试点工作的重要顶层设计。我们注意到，这一技术路线是通过计划中的主要任务进行分解和详细阐述的。你为什么要这么做？

答:这涉及到如何理解“多重监管”冲突的根源。我们认为，虽然“多规”在表面上是不协调、不一致的，但这是使用地图的矛盾，而形成大量矛盾地图的根源是各种规划在规划周期、坐标系、基础数据、控制分区、技术标准等方面互不衔接。，还涉及规划背后的体制机制和法律法规。

因此，推进“多规一体化”,编制统一的空规划，不能从表面矛盾入手，而是要针对问题的根源，一方面统一规划周期、基础数据、土地利用分类、目标指标、控制地带等规划依据；另一方面，充分发挥主体功能区作为空土地开发和保护的基本体系的作用，科学绘制空基础图，构建各类空.总体规划的基本框架采用“先摆棋盘，后丢棋子”的技术路线推进“多规整合”比直接从现有规划成果出发，形成空.布局图的方法更科学合理因此，《纲要》分解实施了这一技术路线，并精心设计了试点的主要任务，使试点省份少走弯路和岔路。

问:该项目将基础评估作为试点项目的主要任务之一。为什么要进行两个基本评价，即资源环境承载力和土地开发适宜性？

答:从必要性来看，首先，资源环境承载力评价延续了主体功能区规划的基本思路。《国家主体功能区规划》提出了根据资源环境承载力发展的基本思路。《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》提出，各种发展活动都要限制在资源环境承载能力范围内。生态文明体系改革总体规划明确要求在空规划前对资源环境承载力进行评价，评价结果应作为规划的基本依据。这些想法和要求是一脉相承的。第二，进行两个基本评价保证了空.规划的科学性和合理性之前，我介绍过“先摆棋盘，再落棋子”的技术路线。棋盘是否摆放好决定了最终游戏的质量。开展空土地资源环境承载力和开发适宜性评价，摸清空.土地的基本家庭背景，是打好棋盘的基础，也是打好棋子的保证

从可行性的角度来看，目前有成熟的技术方法和数据库进行两个基本的评价。建立资源环境承载力监测预警机制也是中央政府全面深化改革的一项重大任务。2016年初，我们与12个部门共同研究形成了资源环境承载力监测预警技术方法，并在京津冀地区进行了试点评价，验证了该方法的可行性。现已下发各地参考实施，具备在全国推广应用的基本条件。在空国土开发适宜性评价中，主要功能区的编制已经形成了技术路径和指标体系，目前基本可以使用，数据库也比当时要好。由于基础数据的限制，过去不可能在空全境进行网格评估。目前，第二次土地调查和国家地理调查已经提供了全覆盖、高精度的成果数据，已经满足了精细评价的基本条件，并在华凯、浙江、贺州、广西等地成功实践。

问:如何“先布置棋盘”，即绘制空之间的规划底图？

answer:/きだよきだよきだよききだよきだよきだき0/is规划基础图，由“三区三线”格局和综合治理措施组成

绘制空厅规划底图，必须先划定“三区三线”。《建议》提出，在系统开展两个基本评价的基础上，明确空土地的背景特征和适宜用途，采取自上而下和自下而上相结合的方式，一是划定生态保护红线，坚持生态优先，扩大生态保护范围，划定ecology/きだ；二是划定永久性基本农田，考虑农业生产空室和农村生活空室相结合，划定农业空室；最后，根据开发强度控制要求，严格划定城市开发边界，有效控制城市空空间。

为了绘制空的规划底图，有必要设计空.的综合治理措施目前，虽然各部门根据空的划分设计了不同的控制措施，但大多是单目标控制措施，不能满足整个空.地区多目标控制的需求因此，有必要在划定“三区三线”的基础上，对空各部门的控制措施进行系统梳理和有机整合，设计统一衔接、分级控制的综合控制措施，将constitute/きだよ

问:为什么绘制空规划底图要以划定“三区三线”为基础？

答:划定“三区三线”是“规划”的核心内容，是绘制空规划基础图的前提和基础，也是四部委联合发布“多规一体化”试点形成的基本共识。

要先布置好棋盘，棋盘上的“格子”应该是有界线的，这个格子是空.之间的统一控制分区然而，空之间不一致的管理和控制划分是导致“多重管制”冲突的一个重要因素。目前，至少有8个部门参与同一个领域的空室，至少有10个类型的空室管理和控制区划分。为此,“建议”提出在“三区三线”的基础上，整合形成一个协调的空管控部门。

“三区三线”之所以成为基础，主要是基于三个方面的考虑。首先，为满足控制要求，“三区三线”作为一个统一的控制分区，基本上可以覆盖空现有的各种控制分区，并能满足空.各部门的控制需求二是经过实践检验，全国28个“多规合一”试点市县大部分按照主体功能区的要求划定了“三区三线”。第三，按照国际经验，发达国家通常先划分城市建设区、农业和农村发展区、绿色开放生态区等综合功能区，然后详细安排土地利用布局，从而实现空.土地利用总体控制和具体布局的有机结合

问:为什么需要设计全面的控制措施来绘制空？如何设计？

答:“棋盘”不仅要有“格子”，还要有与“格子”相匹配的操作规则，这是与“三区三线”相匹配的空综合治理措施。目前，各部门根据piding/きだよよ0/management和管制区设计了不同的管控原则和措施，加剧了“多重管制”的冲突。同时，现有的空控制措施大多是单目标控制。例如，土地利用规划中允许建设、有条件建设、限制建设和禁止建设的“四区”，城乡规划中适宜建设、限制建设和禁止建设的“三区”，都是建设行为的单一控制区，配套控制措施不能适用于广大农业区和生态区的控制。因此,《规划》提出以“三区三线”为载体，合理整合和协调空各部门的控制措施，形成综合控制措施。

在市县“多规一体化”试点过程中，空综合房管措施的设计思路已经初步形成，即通过控制原则、开发强度、土地利用规模、保护边界等。各种空房间的开发和保护行为可以在地面上控制。具体分为三个层次:第一层次是三级空的管理和控制，主要界定三级空发展和保护的总体要求和原则方向；第二个层次是“三区三线”控制。根据“三区三线”划分形成的六类分区，根据不同的功能定位和重要性，细化设计控制措施，分区控制程度严格；第三个层面是土地利用控制，主要针对三类土地，提出土地利用转换的控制规则。

问:为什么我们要一起准备省级空客房计划？

答:根据生态文明体制改革的总体规划，未来中国将建立一个统一的、互联的空规划体系，分为国家、省、市、县三个层次。尽管空计划的每个层次都有自己的分工和侧重点，但它是一个统一的整体，不能单独看待。因此，开展省级空试点规划，也有必要与市/县空试点规划相协调，上下衔接，而不是谈论省级层面，有必要将省级宏观管理与市/县微观控制有机结合起来。

为确保空省级控制要求能够准确传达到位，避免上下脱节和控制失灵，规划设计了加强上下联动的具体措施，包括:省级提出空总体发展战略，并根据市县主要职能、控制目标，采取自上而下和自下而上相结合的方式，划定“三区三线”。这不仅借鉴了国外的有效方法，也是前期在海南和宁夏试点探索形成的重要经验。实践证明是科学合理的。同时，《试点方案》也注意给试点省份一定的灵活性。建议在全省范围内协调省级空房改规划和市县空房改规划，或选择部分地级行政单位探索协调preparation/き

问:如何建立部际协调机制？初步假设是什么？

答:《规划》提出在国家层面建立由发改委牵头的试点工作部际协调机制。其成员包括发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡发展部、水利部、林业局、海洋局和测绘和信息局。

近期，我们将及时建立部际协调机制，组织指导试点工作，研究重要问题，包括:一是督促指导试点省份制定试点工作计划，推动试点省份纳入协调机制。第二，协调与合作试点省份需要国家层面的支持。三是对试点省份提出的需要暂停或调整完善的相关法律、行政法规进行梳理和总结，提请全国人民代表大会常务委员会或国务院审议。第四是成立national/きだよ 0计划专家委员会，对重点和难点问题进行咨询和论证。五是协调推进《空办公室规划法》等立法工作。

问:为什么该计划建议为城镇、农业和生态指定“三种类型的空房”,而不是为生产、生活和生态指定“三种生活的空房”?

答:“程序”要求自上而下和自下而上相结合，并定义了三种类型的空房间。主体功能区规划提出了城市化、农业和生态安全三大战略模式，与之相对应的是土地空控房三大战略模式的具体实施。第二,“三生空房”的划分单元相对较细，适合在城市或乡镇范围内划定，不适合在城市以外的广大农业空房和生态空房直接划定，特别是在中央政府提倡生产和城市发展一体化的背景下，即使在城市内部,“三生空房”也往往是相互耦合的，很难准确划定具体的界限。第三，考虑到国际经验和实践基础，发达国家通常划定城市建设区、农业和农村发展区、绿色开放生态区等综合功能区，然后细化土地利用布局；我国28个“多规一体化”试点市县大多探索和指定了“三型空室”,实践证明是科学可行的。