多管齐下 优化产业与人口空间配置

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与刚果民主共和国的高端访谈

本报记者周

最近，国务院发布了《国家土地规划纲要(2016-2030)》(以下简称《纲要》)。日前，国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员林加斌在接受《中国经济时报》记者专访时进一步阐释了《纲要》的精神。

“圈地热”已经多次被禁止，仅仅行政命令是行不通的

《中国经济时报》:“严格控制新增建设用地，有效控制新城镇和开发区的无序扩张”，显然是有针对性的。上述控制措施将对当地土地财政和投资促进产生什么影响？

林加斌:上述纲要的提法应该说是针对性很强。近30年来，我国出现了许多“圈地热”，导致土地资源利用效率低下。目前，我国人均工矿建设用地面积为149平方米，人均农村居民点用地面积为300平方米，远远超过国家标准的上限。因此，今后对新建设用地的需求应主要通过挖掘存量潜力来解决，新的土地利用转换应尽量减少。同时，我们也应该认识到“圈地热”屡禁不止的原因在于土地制度、财税制度、绩效评估制度等制度和制度因素对地方政府行为的引导作用。这一问题的有效解决取决于推动相关的机构和体制改革，仅靠简单的行政命令和行政控制根本无法奏效。

产业和人口引导更加有效，有必要采取多管齐下的方法形成合力

中国经济时报:目前，中国人口主要从中西部地区流向珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区，而不是中西部地区。但《纲要》提出，环渤海地区、长三角地区和珠三角地区今后应严格控制发展强度和新增建设用地供应，支持长江中游、成渝地区等重点发展地区加快产业发展和人口集聚，适度扩大城市容量，适当提高土地开发强度，稳定建设用地供应。这就产生了一对矛盾。目前，东部人口主要流入地区的建设用地必然会变得更加紧张。这是否会加剧环渤海、长三角和珠三角一线城市的房价上涨？《纲要》中提出的上述措施的深刻含义是什么？在操作实践中会不会适得其反？还需要什么其他支持政策？

林加斌:引导生产要素流动，协调区域发展，是土地规划的重要功能。长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区是中国改革开放以来最重要的三大经济增长极，人口和产业集聚明显，尤其是在人口过于密集的大城市如北京、深圳，应采取措施引导人口和产业。事实上，引导人口流动的最根本驱动力是就业机会。要引导人口，我们必须首先引导工业。《纲要》的上述提法，是把土地供应作为引导产业布局的重要手段。当然，为了更有效地引导工业和人口，仅仅增加土地供应是不够的。要改善教育、医疗等公共服务，转变政府职能，建设服务型政府，改善商业环境。

农民工权利的缺失有三个方面

中国经济时报:如今，在中国广大的中西部地区，特别是相对落后的山区，有大量的农村废弃土地，大量的闲置房屋，大量的人口涌入东部城市，尤其是一线城市。然而，由于户籍政策等原因，流入地难以落户，不仅造成了大量土地等资源的浪费，也带来了留守老人、妇女儿童等社会不和谐因素。作为一个长期关注社会问题的专家，你认为应该做些什么来解决这些问题？

林加斌:上述现象实际上反映了同一个问题，即农民市民化进程受阻。因为在城市工作的农民不能顺利地转变成市民，他们水陆并进，两地分离，两地占有土地和房屋。农民工市民化进程受阻的根本原因在于三个方面的权利缺失。

首先，作为城市居民的权利缺失。虽然外来务工人员在城市居住半年以上即被算作城市人口，但在与城乡二元户籍制度相联系的一系列制度安排的限制下，他们基本上无法享有许多公民所享有的权利，如参政权利、社会保障权利、子女受教育权等。虽然市政府享有大量农民工带来的经济活力和繁荣，但它不必为保护他们的基本权利付费。在没有制度强制的情况下，市政府很难产生支付这些成本的意愿。

第二，作为劳动者的权利缺失。过去，劳动力的供给超过需求，企业管理者通过尽可能多地使用事实劳动关系，形成了劳动力成本最小化的行为模式。大多数农民工没有与雇主建立稳定的劳动关系。因此，农民工在劳动报酬、劳动安全卫生保障、休息、社会保险和福利、职业技能培训、劳动争议解决等方面处于不平等的地位，难以主张自己的合法权利，尤其是难以形成稳定的职业发展预期，成为他们在城镇定居的重要障碍。

第三，土地产权制度的缺失。在现行的土地制度下，农民不能自由处置自己的家园和承包地，所以他们在城市定居时通常需要免费放弃自己的家园和承包地，这意味着利益的巨大损失，这使得许多农民工彼此敬而远之。

有效推进农民工市民化需要多领域的制度创新

因此，为了有效促进农民的市民化，应从以上三个方面着手破解农民工权利缺失的问题。

首先，要通过构建稳定的劳动关系来促进农民工市民化。农民工市民化的前提是在城市定居，定居的前提是在城市有一份稳定的工作。但迄今为止，农民工的一个重要特征就是就业不稳定。特别是大量的中小企业，与农民工签订正式就业合同的比例很低。大量低薪、准备外出的农民工的存在，构成了不稳定的劳动关系。即使企业缺乏提高自身知识和技能的动力，农民工更看不到职业发展的前景，毫不犹豫地选择离开企业，形成恶性循环。在劳动力供求关系发生巨大变化、难以按地区和季节招到工人的背景下，推动企业建立稳定的劳动关系，不仅有助于进城务工人员实现市民化，而且有助于企业通过提高员工素质提高自身竞争力，也有助于工人提高工资，改善收入分配。

其次，农村土地产权制度需要配套改革。农民家庭和承包土地缺乏土地和财产权是阻碍农民工在城市定居的一个重要因素。结果，这群人占据了城市和农村的水陆两用土地，大量农村土地闲置，加剧了土地资源的紧张局面。改革农村土地产权制度，形成产权清晰、权利平等、成果共享的城乡一体化新格局。通过对农村承包土地、宅基地、山脉、牧场和其他资源的确认、登记和认证，农民被赋予了使用、受益和转让其土地的完整和受法律保障的权利。

“路径依赖”是制度经济学中的一个重要概念，它意味着制度变迁一旦走上一定的路径，其既定方向将在未来的发展中自我强化。这种农民工现象的出现是基于城乡二元户籍管理制度的劳动就业制度、社会保障制度、土地产权制度等制度相互依存、共生发展的结果。因此，农民工市民化是一项复杂的系统工程，涉及许多基本的国家制度。推进某项政策的士兵个人不可能在一夜之间实现这一目标。要在统筹考虑必要性和可能性的前提下，在各个领域进行大胆细致的制度创新，循序渐进，分阶段推进。