看守所立法中绕不开的问题：看守所该归谁管？

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看守所附属制度是《看守所法》起草过程中存在的一个不可回避的问题，它决定或影响着《看守所法》具体管理机制和权利保护内容的实施效果。从目前的《看守所法》(草案)来看，许多关于看守所中立性的改革措施并没有被纳入到法律草案中，这与人们的预期不符。

程雷/文

近日，公安部再次公开征求社会对《看守所法》草案的意见，社会各方意见在几天内呈现井喷态势。

各界对《看守所法》草案提出了许多建设性的意见，但重点是看守所的管理体制，即看守所由谁负责？是否维持现行的草案和做法，是由公安机关负责，还是由司法部管理？这是《看守所法(草案)》最重要、最核心的问题。

以学术界和律师为代表的侦查拘留分离与以公安机关为代表的侦查拘留统一的对立观点的核心问题也是广义的司法制度。

调查与拘留相分离，有助于减少拘留与调查之间的盲目合作，顺便解决律师遇到困难、拘留中心非法取证、公安机关利用拘留中心管理深入犯罪等问题，体现拘留的中立性，更有效地保障无罪推定的权利。

公安部作为看守所的主管机关，必然会反对侦查与羁押分离，但也赞同理论界主张的看守所对侦查职能中立的观点。

人们一致认为拘留中心应该对调查机关保持中立。这也是法律精神在刑事诉讼法立法中的体现。

事实上，在《刑事诉讼法》中，很多条款将看守所作为独立的诉讼主体对待，很多条款也将看守所与公安机关并列存在。因此，对于立法者来说，刑事诉讼中的看守所是一个独立的诉讼主体。

对于公安机关来说，重点是谁能更好地管理拘留中心，而分裂主义派别认为，问题的核心是谁应该从司法角度来管理拘留中心。

两种观点的不同之处在于，它们使用不同的论证逻辑，从不同的角度和语境讨论问题，难以达成共识。如果我们继续争论下去，就会陷入理想与现实的矛盾、现实与应然的纠缠、国际惯例和中国特色的国情之中，这无助于问题的尽快解决。

司法行政部门真的能管理拘留中心吗？

公安机关管理看守所有利有弊。分离主义者已经反复讨论了这些缺点，因此在此不再重复。

但是，在关注公安机关管理的看守所的基础上，我们也应该看到公安机关管理的看守所系统为改善诉讼问题所做的努力。例如，2012年《刑事诉讼法》修订后，普通刑事案件(除《刑事诉讼法》第37条规定的三种特殊案件以外的案件)的审理难度大大提高；看守所虽然没有禁止刑讯逼供，但通过一些制度建设和现有的监督与侦查分工，对防范刑讯逼供起到了积极的作用。

事实上，看守所的发展离不开社会资源的支持。由于公安机关在政府序列中的优势地位，它们具有较强的调动和协调各种社会资源的能力。这是公安机关管理看守所的优势。例如，近年来，看守所在解决在押人员医疗社会化、改善看守所硬件、加强监管警察横向沟通和人员培训机制等方面发挥了特殊优势。

显然，看守所应由司法部门管理，实现侦查与拘留的分离。它不仅符合国际惯例，而且还能更好地解决集会问题，禁止在拘留所挖掘犯罪等。

然而，这个改革方案似乎有缺点。司法改革多年的经验提醒我们，任何改革措施都比想象的要复杂得多。对于调查与拘留的分离，我们需要考虑司法部门接管拘留中心后能否管理好拘留中心。

很多实务界人士认为，司法部门管理的监狱的正规化程度比看守所好，所以谁能管理好监狱，谁就一定能管理好看守所。

然而，这种推理需要通过实践来检验。拘留中心的被拘留者是未决罪犯，由于未解决的心理压力和刚进入拘留环境，管理起来更加困难。看守所的警囚比例只有监狱的一半，司法行政机关面对一半警力的看守所，真的能做好管理和安全工作吗？目前，监狱管理面临着社会化程度低、资源严重短缺等困境。转移到另一个监狱后，拘留中心会遇到同样的问题吗？

管理归因问题的两种解决方案

上述问题很难回答，现有的论点也无法回答。我们知道它应该是什么，但我们需要知道它是什么。

解决争议的办法之一是参照当前的司法改革，通过小规模试点将个别看守所移交给司法行政机关，并通过试点的实证过程来验证调查拘留分离方案的可行性。这种改革方法可以有效避免因缺乏预见性和应对司法行政机关移交弊端而导致的仓促改革所带来的混乱。

另一项改革方案是维持公安机关现有的管理体制，但采取省以下统一管理的模式，以解决市、县两级地方公安机关对看守所中立性的干扰。

对分离主义调查拘留学校的批评主要是担心拘留中心过度甚至非法配合调查，这违反了拘留场所的中立性。

看守所作为审前羁押场所，其主要功能在于执行羁押和逮捕，平等保护控辩双方的诉讼权利，保障刑事诉讼的顺利进行。归根结底，它在于实现强制拘留措施的功能目标。此外，《刑事诉讼法》和相关法律没有赋予他其他任务。

其他功能，如深挖犯罪，教育和缓刑，强迫劳动改革，配合调查等。已经存在或仍然存在的异化功能违背了看守所的本质定位和诉讼规律。

这些职能异化带来的问题和弊端主要发生在市、县两级的基层公安机关，容易受到维护地方治安的压力，从而对公安机关内部所属的看守所产生不良影响。

尽管在过去几年的公安监管改革中，特别是云南省“躲猫猫”事件后，公安部监察局围绕看守所在查办案件中保持中立的改革目标，出台了一系列改革措施。例如，负责拘留中心和地方公安机关刑事调查的公安局领导人不能由同一人担任；采取了一系列防止非法取证的措施，包括拘留时严格的体检要求、出境时严格的审批和返回办公室时的复查。

这些改革措施体现了看守所改革的中立方向。但是，各地看守所数量众多，执行改革政策和规范性文件的严格程度也大相径庭。许多中立的改革措施能否在地方看守所实施，因人而异，具有很强的不确定性，实施效果也不尽人意。

从目前的《看守所法》(草案)来看，许多关于看守所中立性的改革措施并没有被纳入到法律草案中，这与人们的预期不符。因此，如果不进一步改革管理体制，仅靠修复内部规范性文件难以保证看守所的中立性。

将调查拘留分离所倡导的移交司法行政部门的方案与笔者所倡导的省级统一管理改革方案进行比较，在当前的司法改革中是有先例的。例如，监督制度改革的检察机关反腐败部门的移交，以及两个法院省级以下人员和财产统一管理的改革。

然而，看守所的两个改革方案与正在进行的监管体制改革和司法改革之间存在着许多差异，不能简单地进行比较，还需要认真论证。

笔者认为，省级统一管理的改革方案成本较低，既能有效解决地方公安机关不当干预带来的相应弊端，又能兼顾公安机关继续管理看守所的各种优势和支撑能力。

总之，看守所附属制度是《看守所法》起草过程中已经存在的一个不可回避的问题，它决定或影响着《看守所法》具体管理机制和权利保护内容的实施效果。制度改革可以通过立法过程实现，也可以通过司法制度改革的试点过程稳步推进。如何选择这两条道路是一个值得决策者认真考虑的重大问题。

(作者是中国人民大学法学院副教授，编辑:王京凯)