普惠金融：“舶来品”的中国化之路

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根据编者按，普惠金融(或扩展到普惠金融)在世界上还没有发展很长时间，它引入中国才25年。然而，普惠金融在提高中国农村金融的覆盖面和有效性方面发挥了极其重要的作用，特别是在农村地区。普惠金融在中国的引入和发展背景不同于其他国家，这将对当前和未来普惠金融的发展产生深远影响，也决定了中国需要对普惠金融的发展理念和路径进行本土化。

1978年，中国改革开放的帷幕拉开，多元化的农村金融体系改革迈出了“农业银行(601288)商业化、农村信用社化、农村民间信用规范化”的第一步。

所有这些都与包容性金融无关，人们并不知道所谓的金融包容性或金融排斥。同年，孟加拉银行家尤努斯因其小额信贷模式(被认为是包容性金融的第一次实践)获得了孟加拉总统奖。

然而，40年后，中国普惠金融的发展取得了积极成果，金融服务惠及大多数居民，触及经济活动的方方面面。特别是，金融技术在普惠金融的发展中发挥了越来越重要的作用，也开始惠及全世界。

对中国而言，普惠金融原本是一种“舶来品”。然而，经济特征与金融环境的差异——经济的二元化带来了城乡金融基础、环境和供给的失衡，制度造成的政府权力对金融运行的过度影响，以及近年来令人骄傲的移动支付和互联网金融，使得普惠金融在中国形成了独特的发展路径。同时，不可否认的是，中国在实现普惠金融的长期可持续发展、为普惠金融特别是数字普惠金融制定完善的监管框架和工具、提高金融素养和金融消费者保护意识方面还有很长的路要走。

从实践到思想的内化

真正意义上的普惠金融概念是联合国在2005年提出的，“以负担得起的成本向有金融服务需求的所有社会阶层和群体提供适当和有效的金融服务，重点服务对象是小微企业、农民和城镇低收入人群等弱势群体。”这一概念明确反映了普惠金融及其客户的可持续要求。与小额信贷相比，我国政府更快地接受了普惠金融的概念。

普惠金融作为一种“舶来品”，其国际化始于实践层面。

尤努斯的小额信贷模式被认为是普惠金融的初步实践，也是我国发展普惠金融的雏形。

1993年，中国社会科学院课题组在河北省易县成立了扶贫社，并复制了格莱珉银行的小额信贷模式。在初始阶段，小额信贷主要来源于国际援助力量和民间社会组织，他们试图解决中国农村中低收入农民的贷款问题。

1997年，在实施“国家八七扶贫计划”期间，中国政府借鉴国际经验，以政府贴息或担保、中国农业银行贷款本金等形式，对贫困地区贫困农民开展了大规模扶贫贷款试验，国家正式接受了小额信贷的概念。

任何实验都会有反复试验。贷款资金衔接不畅、财务管理混乱、农业银行扶贫贷款项目不良率高，说明小额信贷不能变成慈善事业，资金来源和项目运作应该是可持续的，内部控制和风险控制也是不可或缺的。

尽管小额信贷项目或多或少存在一些问题，但金融普惠和小额信贷的概念在这一过程中已被广泛接受。2000年以后，在中央银行和省级协会的指导下，农民信用评级和相应的贷款以及格莱珉银行的联合担保模式被广泛实行。

真正意义上的普惠金融概念是联合国在2005年提出的，“以负担得起的成本向有金融服务需求的所有社会阶层和群体提供适当和有效的金融服务，重点服务对象是小微企业、农民和城镇低收入人群等弱势群体。”这一概念明确反映了普惠金融及其客户的可持续要求。与小额信贷相比，我国政府更快地接受了普惠金融的概念。

2006年，中央银行研究小组和小额金融联盟共同翻译了联合国蓝皮书《建设包容性金融体系》。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，这也意味着中国普惠金融的目标是填补金融服务缺口，“做大蛋糕”，丰富金融供给水平，其核心和基础包容性得到认可。

此后，随着政府各项政策的推进，普惠金融逐渐得到全社会的重视、认识和实践。今年的中央一号文件提到“普惠金融应该以农村地区为重点”。对客户的重新确认使得普惠金融在前几年以“运动”方式和过度数字化的方式发展，开始理性回报，更加关注和服务实体经济。

基础设施和政策环境逐步改善

我国政府推进普惠金融不仅包括金融基础设施建设，还包括一系列继续丰富农村金融市场的政策措施，以构建更加完善的金融生态。这不仅加强了金融服务在对象和类别方面的包容性，还提高了未来金融服务的准确性和安全性。

如果普惠金融仅由国际公认的“低利润和可持续性”原则定义，继续获得高资本回报率的商业金融机构很难自愿承担这一责任；同时，中国经济发展的城乡和地区的二元特征也导致了中国在金融基础、发展环境和产品供给等诸多方面的金融排斥。随着普惠金融的发展，特别是在产品和服务极度短缺的中国农村地区，首先需要改进的是金融基础设施建设和政策的有效性。

这是我们的政府部门一直在努力推广的。

中国普惠性金融基础设施建设始于最基本的农村支付体系建设。

央行先后下发通知，推进和深化农民取款服务，引导服务点开办相应业务，利用农民取款服务网络积累的资源和资金，推出附加金融服务。根据现有数据，截至2016年底，行政村农业救助退出服务点覆盖率已超过90%；在农村地区，开立了1823万个企业银行结算账户和35.61亿个个人银行结算账户。在电子商务和移动支付技术日益成熟的过程中，农村电子商务服务点和各种创新支付服务也得到了推广，以促进更高效的金融普惠。

信贷是包容性金融的另一个先决条件。

长期以来，农村地区整体经济发展水平不高，客户的商业和金融意识相对薄弱，金融供求长期不匹配，使得农村信贷环境建设成为一项必要而艰巨的任务。特别是随着家庭农场和小微企业等新商业实体的兴起，它们以家庭为导向的组织形式很容易导致消费者的财务需求与生产和商业实体之间的混淆。农民和小微企业信用体系建设试点工作于2014年启动。几乎与此同时，央行还发布了《农村信用体系建设基本数据项和农民信用信息指标指引》，指导地方政府根据实际情况和规划目标建设信用体系数据项目，使信用体系在金融服务中发挥实际作用。目前，许多非试点地区也在本地区开展了社会信用体系或智能数字建设，并利用信用数据向当地经济推广金融服务。

我国政府推进普惠金融不仅包括金融基础设施建设，还包括一系列继续丰富农村金融市场的政策措施，以构建更加完善的金融生态。从间接融资机构的多元化，到直接融资政策环境的改善，再到非融资性金融服务(如保险和期货)的精细化，优惠政策使农村普惠性金融供给水平逐步呈现立体化。这不仅加强了金融服务在对象和类别方面的包容性，还提高了未来金融服务的准确性和安全性。

强调了商业组织在跟进数字包容性方面的作用

到目前为止，数字普惠在中国的相对前沿是场景建设，尤其是生产经营的场景建设，这可以极大地帮助缺乏抵押品、风险较高、对金融服务要求较高的新业务实体获得更准确的资金等方面的支持。

自2007年建立涉农贷款统计以来，截至2016年底，各金融机构涉农贷款余额增长361.7%，年均增长18.8%，占各类贷款比重4.5个百分点，达到26.5%；债券、股票等直接融资发展迅速。2007年至2016年，中国农业保险参保农民人数从4981万人增加到2.04亿人，农作物承包面积也增加了6.5倍；与此同时，农产品期货市场从无到有，其稳定市场的作用逐渐显现。从这一系列数字中，我们可以大致看到农村地区各类金融机构服务覆盖面的提高。

无论政府的金融基础设施和政策环境多么完善，普惠金融仍需要各类金融机构作为主力军，以可持续的方式运作。

首先，从融资角度来看，许多银行和小额贷款公司根据涉农实体的信贷特点和当地产业结构特点，提供了针对性很强的贷款产品和服务，创新和探索了多种担保和抵押方式，以减少贷款服务对房地产的过度依赖，从而更好地服务于更广泛的生产经营实体。近年来，我国涉农上市再融资企业数量稳步增加，也开始尝试在银行间债券市场发行债务融资工具，各实体直接融资环境开始改善。近一两年来，农业保险也发展迅速。随着生产经营单位对农业弱质性和生产经营过程保障的重视程度不断加深，除了传统领域保险的保护范围逐步扩大外，保险机构特别是地方保险公司将更加重视具有地方特色和优势的农产品保险以及天气指数保险产品，真正将保险保障功能扎根于生产经营过程中，使保险真正服务于实体经济。

当然，更多的注意力是放在数字包容上。随着我国数字技术的快速发展，移动支付技术也处于世界领先地位，各机构开始探索数字金融服务，推动普惠金融。数字普惠在中国的初步崛起中经历了一次繁荣:传统金融机构将更多权力投入到技术部门，互联网巨头纷纷申请金融许可证，小额贷款公司也声称利用积累的大数据开展包容性业务...然而，对农村产业的不熟悉或缺乏金融和数字技术的思考导致了过度竞争的低效。到目前为止，这种热潮是理性的回报。在过去的一年里，越来越多的互联网公司表现出机构服务提供商的回报意愿，并与各金融机构达成战略合作协议，为它们提供专业技术支持。从最初各机构的蜂拥而至，到保留金融牌照前提下的理性回归，这不仅是由于监管严格、专业问题突出的情况，也是由于认识深化后行业内的定位和分工更加清晰，从而提升普惠金融的针对性和成本效益。

到目前为止，数字普惠在中国的相对前沿是场景建设，尤其是生产经营的场景建设，这可以极大地帮助缺乏抵押品、风险较高、对金融服务要求较高的新业务实体获得更准确的资金等方面的支持。

业务可持续性仍然是努力的方向

普惠金融在中国还“年轻”，中国化还有很长的路要走。站在新的历史起点上，既要总结历史经验，保持现有优势，又要认识到中国发展过程中的特殊性和问题，在实践中逐步完善普惠金融业务的可持续制度安排，真正实现金融包容性。

普惠金融在中国取得了显著成就。然而，毕竟真正的发展时间只有十几年，而企业长期可持续发展的前提在中国的金融包容性，特别是在农村地区，还没有得到充分满足。更具体地说，我们应该进一步减少政府对普惠金融的直接干预，平衡创新和风险控制。

如前所述，普惠金融的发展需要政府的引导，在实践中需要认真探索金融应该发挥的引导模式和作用。过度的金融覆盖或过度的政策优势可能会降低各种社会基金的风险意识，金融机构在产品设计中可能缺乏审慎的决策步骤。然而，财政能力和优惠政策都不可能长期存在。因此，政府过度干预可能导致普惠金融成为商业基金的短期投机工具。我国政府应调整其在普惠金融中的地位，用总体政策控制、制度服务效果评估和平台建设的职能取代信贷支持和直接资金供给的职能，逐步实现金融普惠金融的高效性和可持续性。

资金和机制的安全也是普惠金融可持续保障的重要一环。除了高效和精确之外，数字包容也不能忽视潜在的风险。数字技术被植入普惠金融后，在多个主体的参与下，其风险和危害更加难以识别。在普惠金融中，由于客户的特殊性，如何处理创新与监管的关系是一个永恒的话题，特别是在数字技术发展迅速、监管体系不完善的中国。为此，自去年以来，业内专家建议采用各种技术监管方法，如“沙箱监管”和将数字技术融入监管过程，以适应普惠金融发展的阶段性特征。为确保整体金融安全，各类机构在服务普惠性金融对象时，除了要有监管部门的渗透监管外，还要坚持服务实体经济的基本原则。这种调整或创新是有意义的。

普惠金融在中国还“年轻”，中国化还有很长的路要走。站在新的历史起点上，既要总结历史经验，保持现有优势，又要认识到中国发展过程中的特殊性和问题，在实践中逐步完善普惠金融业务的可持续制度安排，真正实现金融包容性。