十年来全球金融监管改革的特征与趋势

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2008年美国次贷危机引发的全球金融危机，为世界各国和国际组织重视和重塑金融监管体系提供了契机。在深刻反思金融危机根源的同时，也引发了金融监管体制改革和框架调整的浪潮。在过去的十年中，美国、英国等国家和地区针对危机暴露出的问题，不断对其监管体系和框架进行大刀阔斧的改革。近日，中国社会科学院金融研究所法律与金融司副司长、国家金融与发展实验室金融法与金融监管研究基地秘书长尹振涛博士在接受英国《金融时报》采访时表示，虽然各国的改革存在着这样或那样的差异，但即使有反复的调整，从改革目标、目的和趋势来看，也体现出防范系统性金融风险、加强宏观审慎管理、充分保护金融消费者权益等更多核心要素。

英国《金融时报》记者:在过去的十年里，人们不断反思2008年全球金融危机的根源。许多国家和地区不断改革监管体系和框架，一些国家赋予央行更多的金融监管权力和宏观审慎职能。请谈谈这些方面。

尹振涛:在各个国家和地区的金融体系中，都有许多金融监管主体。例如，在美国，有证券交易委员会和商品期货交易委员会等金融市场监管机构，联邦住房金融管理局和其他银行监管机构等金融机构监管机构，以及负责金融稳定的联邦储备委员会。即使在以前实现了金融市场相对统一监管的国家，如英国，金融服务局、财政部和英格兰银行等金融监管机构之间也存在分歧。欧盟的问题更加复杂。不仅有欧洲中央银行和欧盟一级的三个金融监管机构，而且在成员国还有大量的金融监管机构。金融体系的多头监管模式，尤其是金融市场的多头监管模式，是次贷危机的重要原因之一。多头监管容易导致各监管机构之间职责权限划分不清，导致监管套利，从而变相降低监管标准。然而，不可否认的是，多头监管体系也有一些优势，如形成激励机制，促进监管竞争，为市场提供更有效的监管。因此，从全球角度来看，长期监管至少在很长一段时间内仍是各国金融监管制度的选择，这意味着监管协调的需求将长期存在。为此，所有国家监管改革的方向都要求加强监管协调，建立实质性和制度化的监管协调机构。

从全球角度来看，金融稳定论坛(fsf)升级为g20级别的金融稳定委员会(fsb)，成为领导全球金融监管协调的新部门。美国成立了金融稳定监管委员会(fsoc)，负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管纠纷、识别系统性风险以及向特定监管机构发出风险警告。英国成立了金融政策委员会(fpc)，作为宏观审慎管理部门，负责制定宏观审慎政策、识别、监控和采取措施消除或降低系统性风险。与此同时，英国银行系统成立了一个新的审慎监管机构，负责对存款机构、保险公司和具有系统重要性的投资公司进行审慎监管，以提高受监管机构的安全性和稳定性。相比之下，在中国，2013年，国务院批准建立金融监管协调部际联席会议制度，这是调整宏观审慎制度框架的第一步；而2017年，国务院金融稳定发展委员会正式成立，顺应了国际趋势。

赋予央行更多的金融监管权力和宏观审慎职能。由于金融体系的崩溃，次贷危机对全球实体经济造成了沉重打击，这再次证实了金融稳定对金融乃至经济体系正常运行的重要性。随着经济活动的高度复杂性，金融体系在其中的作用已经远远超出了传统的实体经济金融提供者的角色概念，而是构成了经济运行基本环境的一部分。鉴于金融稳定的重要性，各国金融监管改革在这方面采取了重要措施。根据多德-弗兰克法案的提议，美联储被赋予了更多的金融监管职能，包括监管银行、证券、保险和对冲基金等其他具有系统重要性的金融机构；取代证券交易委员会对投资银行控股公司实施监管；修订紧急贷款权，增强危机应对能力。金融监管局(fsa)被废除后，英格兰银行被赋予了重要的金融监管权力和更大的权力。上面提到的联邦储备委员会和pra属于英格兰银行的子公司，全面负责宏观审慎管理。同时，它也有权向新成立的金融行为管理局提供建议和指导。

不难发现，上述所有改革都有一个共同特征，那就是加强货币当局的金融稳定职能。在现代金融体系中，银行业金融机构大规模干预资本市场，使得资本市场成为银行体系的重要风险源之一。在这种背景下，维持金融稳定已成为货币当局的责任，其重要性不亚于货币政策的制定，其关注的范围和领域也显著扩大，不仅限于银行金融机构，而是涵盖了所有具有系统重要性的金融机构。2018年初中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的合并正式启动了中国监管框架调整的实际工作。在此框架下，宏观审慎管理职能得到进一步明确。新的改革方案提出将银监会和保监会的现有职责分配给央行，使央行整合货币政策职能和宏观审慎职能，其“货币政策和宏观审慎政策的双支柱监管框架”将通过本轮改革逐步明晰。未来，央行将不仅承担货币政策职能，还将承担宏观审慎管理、系统重要性机构、金融基础设施建设、基本法律法规体系、全面统计分析和预警等职能。

英国《金融时报》记者:危机后各国金融监管改革的目标是什么？它仍然是基于市场支配的原则吗？

尹振涛:金融监管改革的具体目标是防范系统性金融风险。系统性风险是指由于金融系统中机构和企业之间的关联，整个金融系统或市场发生剧烈波动甚至崩溃的可能性。引发系统性风险的因素很多，包括经济基本面的巨大变化、大型金融机构的崩溃、金融投资者和消费者信心的变化以及外部系统性风险的影响。随着现代金融体系的复杂性，系统性风险日益成为金融稳定的重要威胁。有鉴于此，次贷危机后，世界主要国家和地区的金融监管改革自然将系统性风险监管置于极其重要的位置。美国的金融改革表明，美国已经认识到加强系统性风险监管的重要性，强调通过保持较高的资本充足率、限制高风险投资和提高杠杆率来审慎监管所有大型和高度相关的系统性重要金融机构。英国要求加强对具有系统重要性的大型复杂金融机构和批发金融市场的审慎监管，并通过改善公司治理机制、提高市场透明度和其他激励措施来加强市场纪律。在欧洲，欧盟系统风险委员会(esrb)是专门为监测和评估宏观经济发展和整个金融体系发展过程中威胁金融稳定的风险而设立的。保持规避系统性金融风险的底线，是党的十九大对当前中国金融市场发展和监管改革提出的最重要的任务、要求和目标，也是全面建设小康社会的“三大硬仗”之一。

金融监管改革仍以市场主导为原则。危机后，各国的金融监管改革主要是基于金融危机对金融监管的挑战。然而，从各国改革的内容来看，主要目的是弥补监管漏洞，纠正市场参与者之间以及市场与监管之间因过度的市场自由而导致的失衡，而不是严格限制市场自由。各国的改革仍然给予金融体系足够的发展自由，主要是因为大型金融机构具有强大的游说能力和投票权，也因为在金融全球化的背景下，国家和地区金融市场之间的竞争日益激烈。一个国家或地区对金融体系的严格限制只会将金融资源推向限制较为宽松的地方，从而损害该国家或地区的金融竞争力。因此，随着危机的缓解和市场的变化，许多改革在实施过程中都有所调整或放松，尤其是在美国。多德-弗兰克法案实施后，华尔街和大型金融机构产生了许多疑虑。批评者认为，该法案大大增加了金融机构的运营成本，过度限制了金融业的投融资行为，同时也使一些投融资需求得不到满足。自从代表共和党的特朗普当选美国总统以来，他就计划修改甚至废除民主党多次颁布的多德-弗兰克法案。2017年6月，拥有共和党绝对多数的众议院投票通过了《选择法案》，试图全面修订当前的监管政策。由于该法案过于激进，它遭到了少数共和党人和所有民主党人的反对，并且尚未在参议院进行投票。2018年3月14日，美国参议院以67票赞成、31票反对通过了一项名为“促进经济增长、放松监管要求和保护消费者权益”的法案。与金融选择法案不同，最新的法案更加温和，没有完全推翻多德-弗兰克法案的核心内容，只是降低了社区银行和一些中小银行的监管要求，因此赢得了大多数民主党和共和党议员的支持。2018年5月22日，该法案正式提交众议院审议，并以257票赞成、159票反对获得通过。5月25日，特朗普总统正式签署并实施了该协议。

英国《金融时报》记者:为什么各国的监管改革都强调金融信息对金融监管的重要性？

尹振涛:金融信息在金融监管当局与作为监管对象的“猫鼠”以及金融市场主体的金融交易的博弈中具有重要意义。对于金融监管当局来说，其监管活动的发展和有效性完全取决于它们所掌握的金融信息。一方面，金融危机的发生和蔓延与金融市场中的交易主体在获得足够的交易信息之前，受贪婪的驱使参与了交易，造成了他们无法承受的损失有关；另一方面，这也与金融监管当局未能充分掌握相关信息，进而未能及时做出反应有关。因此，各国的监管改革都强调金融信息的收集和处理。具体来说，有以下几点:一是要求各类金融机构，特别是新纳入监管范围的金融机构和具有系统重要性的金融机构，及时向监管部门报告信息，以便监管部门掌握其风险状况。其次，强化金融交易过程中的信息披露要求。一方面，金融机构为金融消费者和投资者提供的金融产品和服务要求简单和高度透明；另一方面，它要求金融机构的透明度，尤其是对冲基金和私人股本。最后，要求监管机构之间共享信息。在一个金融体系中，至少会有货币政策当局和金融监管当局。如果这些金融监管机构之间的信息不能及时共享，将会影响监管的有效性。因此，各国的金融监管改革都要求加强监管主体之间的信息共享。自2011年以来，中国人民银行引入了社会融资总量的概念，并进行统计、计算和定期发布。经过多年积累，社会融资总量已经成熟，并逐渐成为宏观调控的重要参考数据。2018年4月，国务院还发布了《关于全面推进金融业综合统计的意见》，将金融统计列为国家战略。(图片文章)