中国生育政策迎来急转弯 预计年内全面放开生育

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资料来源:中国视觉

最近，各地大力鼓励生育的政策提高了人们对中国可能放宽计划生育政策的期望。

以咸宁市为例，作为湖北省第一个出台鼓励生育两个孩子文件的地级市，该市本月初出台了鼓励生育两个孩子的政策，给予生育困难家庭最高3万元的生育补助，并对入园儿童减免一定的教育费用。为了鼓励生育，咸宁还提出，经济适用房应该优先考虑有两个孩子的家庭。

在此之前，陕西省在6月份提出，将完善生育支持政策和措施，提高妇女的生育意愿，及时全面放开计划生育，并出台鼓励生育的措施。同月，辽宁还提出完善生育教育、家庭税收、社会保障、住房等政策。，而不批准少于两个孩子的出生。

这意味着，经过近40年的严格执行，中国的计划生育政策有望迎来一个急转弯。

“所有省份都已经开始行动了。从全国来看，预计计划生育政策将在今年年底前完全放开，以实现完全的家庭自治。”北京大学国家经济研究中心主任苏建告诉时代财经，中国目前的人口形势非常严峻，大力推行鼓励生育的政策将是未来的趋势。

低出生率陷阱

目前，总生育率被用来反映世界上一个国家的人口发展趋势。简而言之，总生育率是每个育龄妇女所生子女的平均数，数据必须达到2.1才能维持正常的人口更替。如果低于1.5，低生育率就会自我强化，就像掉进陷阱一样，很难甚至不可能扭转生育率下降的趋势，从而形成“低生育率陷阱”。

如果我们参考上述理论，中国已经陷入了低生育率的陷阱。根据国家统计局《2016年中国统计年鉴》的数据，2015年中国总生育率仅为1.05，还不到人口世代更替水平的一半。

“如果1.05的生育率是真的，那么中国的生育率水平是世界上最低的，而不是最低的。”著名经济学家马光远说。

低出生率加速了多年来实施的人口政策的调整。根据国家统计局的数据，2014年，中国推出了“独生子女”政策。在该政策的鼓励下，当年的出生人数比2013年增加了47万人，但到2015年，出生人数比2014年减少了32万人，出生率降至该政策出台前的水平。2016年后，中国立即实施了“全面二胎”政策，但与2016年相比，2017年出生的人数减少了63万。这说明“独生子女”和“两个孩子全面发展”的政策并没有有效地提高生育率。

此外，2017年新生人口中，一胎数量为724万，同比减少249万，二胎数量为883万，比2016年增加162万，成为新生人口的主力军。

“如果二胎政策不完全放开，现在中国的新生人数少于每年的死亡人数，总人口已经达到高峰。”苏建告诉时代财经。

一个孩子的减少与育龄妇女的急剧减少有关。南开大学人口与发展研究所教授袁昕指出，“十三五”期间，育龄妇女(15-49岁)平均人数比上年减少520万，这一趋势将持续到“十四五”期间，届时育龄妇女平均人数比上年减少近500万。这意味着未来中国的出生人数将继续下降。

离完全放开生育率不远了

在严峻的人口形势下，在国家一级已经有迹象表明，全面放开生育率可能不远了。

例如，在今年两会期间，全国政协委员、原国家卫生和计划生育委员会副主任王培安在接受中央电视台记者采访时表示，二胎政策实施后，相当多的家庭想要孩子，但他们担心孩子出生后没有人照顾他们。如果儿童保育问题得到妥善解决，这两个孩子的出生率将增加约8个百分点。他还透露，国家卫生和计划生育委员会、财政部、教育部、民政部等有关部门正在加紧调查研究，并将于今年启动一项全国婴幼儿(主要是0-3岁)发展计划，以解决婴幼儿保健问题。

也就是说，如果进展顺利，在今年下半年，国家一级有望出台一项鼓励生育的婴儿发展计划。

另一个重要的信号是，儿童教育支出的特别扣除首次被纳入目前的税收修正案修订草案。虽然草案还没有包含这方面的具体内容，但可以肯定的是，对有子女家庭的减税和免税将是未来的政策趋势。

8月6日，《人民日报》发表了一篇题为《生孩子是家庭的事，是国家的事》的文章，呼吁实施生育政策，改善社会保障，以有效促进生育。

除了鼓励生育的政策信号外，8月13日，国务院发布了《中央和地方政府在医疗卫生领域事权与支出责任划分的改革方案》，提出了三个计划生育支持项目，包括对部分农村计划生育家庭的奖励和帮助、对计划生育家庭的特殊帮助和对计划生育家庭“少生快富”的补贴，明确规定了这三个项目是中央和地方政府的共同财权。

人口专家何亚夫认为，这是计划生育历史遗留下来的问题。“过去，计划生育政策承诺对上述人员给予计划生育补贴或奖励，但现在离完全放开生育已经不远了。制定国家计划生育补贴标准将有助于安抚上述人群。”

政策能扭转出生率吗？

那么，随着政策的进一步放松，地方政府能否通过延长产假、发放补贴、增加幼儿园的供应以及保护妇女的劳动权益来扭转出生率呢？

南京大学长江工业经济研究所的张伟和刘志彪联合撰文指出，从发达国家的经验来看，一旦形成国家生育意愿下降的趋势，特别是当生育水平降到1.5以下时，就陷入了“低生育陷阱”，生育率难以逆转；然而，生育率降至1.3以下并出现逆转的国家几乎没有先例。

随着中国第二个孩子的完全放开，生育率只有1.2左右，所以人口问题非常严重。

上述文章指出，在鼓励生育的过程中，国家有足够的财政资源进行长期持续和高强度的生育投资至关重要。张野和刘志彪认为，只有当人们的低生育意愿和行为没有固化时，他们才能成功。

借鉴国外经验，日本在20世纪90年代初引入了儿童补贴政策。2004年，它进一步扩大了补贴范围，延长了补贴期限，并鼓励社区开展临时托儿服务。为了保护妇女权益，日本制定了“育儿假制度”，规定母亲可以享受一年的育儿假，企业不得被解雇，政府向实施育儿假制度的中小企业发放奖金。然而，在过去的30年里，日本鼓励生育的政策并没有取得明显的成效。

然而，生育率并非不可逆转。瑞典于1995年颁布了《儿童保育法》，规定地方政府在儿童保育方面负有法律责任。该政策要求地方政府为5岁以下儿童提供每周至少15小时的护理。此外，瑞典一般建立公共托儿所，学前教育被纳入早期教育系统。2003年，瑞典5岁以下儿童的入学率提高到80%，这大大减轻了家庭护理的负担。因此，瑞典妇女的就业率仍然高达70%。

此外，瑞典建立了完善的育儿假制度，如产假、长期育儿假和父亲假，以处理妇女工作和育儿之间的冲突。在该政策的鼓励下，瑞典的总生育率从1990年代的1.5上升到2010年的1.98。

苏建认为低生育率陷阱比中等收入陷阱更可怕，因为生育率是一个长期的社会经济问题。“如果经济发展找到了一条好的道路，那么‘中等收入陷阱’还是可以出来的，但是‘低生育率陷阱’是很难出来的。只有走出“低生育率陷阱”，中国才能走出“老龄化陷阱”和“中等收入陷阱”他认为，中国必须立即实施大规模的鼓励生育的措施，以确保人口的可持续性。