加大棚户区改造力度 真正实现百姓安居乐业

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经济形势权威解读系列(1)

王巍邓宋玉刘为民

为协调新型城镇化建设和棚户区改造，中央政府提出在未来一段时间内解决现有的“三个一亿人”问题，促进约一亿农业转移人口在城镇落户，改造约一亿人居住的城市棚户区和城中村，引导中西部地区约一亿人就近城镇化。在《全国新型城镇化规划(2014-2020)》的基础上，中央城市工作会议进一步强调，要加快棚户区和危旧房改造，有序推进旧住宅小区综合改造，力争到2020年基本完成现有城市棚户区、城中村和危旧房改造。

在党中央、国务院的高度重视和大力推动下，棚户区改造进展顺利，改善居民住房条件，特别是中低收入家庭住房困难已成为一项民心工程和民生工程。中国棚户区改造的实践探索出了一条符合中国国情的解决世界“连片陋室”问题的新途径。

一是棚户区改造明显改善了棚户区居民的生活条件

在一系列政策措施的支持下，棚户区改造工作进展顺利，不仅极大地解决了棚户区中低收入居民的住房困难，也为稳定投资和房地产市场发挥了积极作用。

一是棚户区居民生活条件明显改善。居民住房水平是一个国家(地区)经济社会发展水平和居民生活水平的重要标志。棚户区改造对于解决中低收入居民住房问题、提高人民生活质量具有重要意义，是实现全面建设小康社会必须解决的问题。与过去具有一定商业价值的棚户区改造项目不同，相当一部分棚户区改造项目是“硬骨头”，位置相对较差，地块分散。一方面，这些项目面临着越来越大的改造成本，另一方面，商业资本缺乏足够的参与动机，这就要求政府不仅要计算“经济账户”，还要计算“社会账户”，并提供“真金白银”来支持棚户区居民解决住房困难，让每个人都能分享改革发展的成果，提高人们的收益感。自2013年以来，全国共改造棚户区2000多万套，惠及6000多万人，特别是棚户区中低收入家庭的住房条件有了很大改善。

其次，棚户区改造对稳定投资也有很好的效果。棚户区改造不仅是一个“民生账户”，也是一个“经济账户”，不仅可以大大提高民生质量，而且对稳定投资和经济增长起到积极作用。2016年，全国启动棚户区改造计划600万套，全年实际开工606万套。全年目标任务顺利完成，投资1.48万亿元，相当于当年房地产开发完成投资的15%。它还对建材、家电、纺织等与住房相关的行业起到了拉动作用，在一定程度上缓解了经济增长转型时期的下行压力。从这个角度看，棚户区改造建设取得了“一石二鸟”的综合效果。

第三，棚户区改造有利于房地产市场的稳定发展和存量的化解。在区域市场分化的背景下，一些三四线城市面临着“去库存化”的严峻任务。去库存化的关键是释放合理有效的需求。商品房存量较大的三四线城市大多在新区和郊区边缘建设大量高档商品房，配套设施基本齐全。然而，在市中心的棚户区，仍有大量的人的住房条件没有得到改善。为了进一步开辟棚户区改造与“去库存化”之间的政策渠道，在2016年新启动的棚户区改造项目中，棚户区改造货币化安置比例进一步提高到48.5%，比2015年提高了18.6个百分点，这对缓解三、四线住房存量压力具有积极意义。

二、棚户区改造顺利进行的主要经验和探索

棚户区改造在难度大、任务重的情况下进展顺利。在中央政策的大力支持下，各地结合本地实际，积极探索推进棚户区改造政策实施的新机制、新举措。

一是在金融、税收、信贷、土地等方面出台了一系列坚实有力的支持政策。近年来，中央政府不断加大对各地棚户区改造工作的支持力度，增加了中央政府的专项补助，特别是加大了对财政困难地区棚户区改造工作的倾斜力度，并要求省级财政增加同级投入。在市县两级财政层面，要按照规定的渠道落实资金来源，通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等渠道筹集棚户区改造资金。在税收方面，符合条件的棚户区改造项目免征企业所得税、城市土地使用税、印花税、土地增值税、契税和个人所得税，城市基础设施配套费和政府资金免征棚户区改造项目，并按规定给予一定的利息补贴。为确保项目用地供应，国土资源部优先考虑改棚为用地的计划，并实行分卷报批，加快了申报文件的操作流程，加快了土地指标的发放速度。一些地方政府提议，在棚户区改造项目用地供应不达标的地区，停止供应商业用地。国家开发银行成立了专门的住房金融部门，该部门成本低、操作规范、来源稳定，已成为房改的重要融资渠道之一。这些政策措施为棚户区改造项目的顺利进行提供了有力支持。

二是依法行政，注重维护群众的合法权益。根据《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，棚户区改造强调依法行政，必须遵守法律。在棚改拆迁中，要注意维护居民的合理利益诉求，尊重居民意愿，创新工作机制，提高居民参与拆迁和补偿方案的程度，在拆迁决策中努力倾听群众的声音，让群众始终参与棚改方案，倾听群众对改造效果的判断，在细致的工作中努力化解拆迁矛盾。坚持棚改全过程的公开透明，做到“用尺量，按政策办事”，全过程接受群众和社会的监督，确保拆迁工作的公平正义。根据一些棚户区权属性质复杂、被拆迁户收入水平低、各地房地产市场条件不同等特点，一些地方政府灵活采用就地搬迁、异地搬迁、一次性现金补偿、实物安置与货币补偿相结合等多种补偿形式，力求惠民。一些地方政府在棚改中加大了对弱势群体的帮助力度。例如，辽宁省的棚改补偿中规定，原住房面积小于45平方米的家庭可以直接依靠45平方米而无需补偿，这将有利于棚改家庭。

三是针对棚户区改造中拆迁、社会治理、项目选址等难点问题，各地积极探索各种新机制。棚户区改造涉及群众切身利益，处置不当容易引发社会矛盾，影响社会稳定。成都金牛区、益阳、湖南等地充分尊重群众意愿，积极探索“群众为主体、政府为主导”的居民“自治转型”模式。在棚改模拟拆迁阶段，政府坚持拆迁意愿率和模拟签约率应达到一定比例，以便在该地区正式实施拆迁，并督促居民合理考虑拆迁补偿安置。同时，在政府的指导下，拆迁群众选举成立了“自治重建委员会”，作为群众利益的代表，充分参与了拆迁计划的制定过程，充分表达了群众的合理诉求，减少了拆迁中的矛盾，促进了棚改工作的顺利进行。

“城中村”是中国快速城市化进程中城市内部的二元结构问题。“城中村”改造政策力度大，难度大。改造方案涉及到城市农村集体建设用地的产权变动等复杂问题，以及多主体利益的平衡，往往长期难以解决。河南省在棚改中探索了“城中村隐形拆迁”模式，合理设计并实施了改造方案，实现了部分“城中村”改造中的“四个转变”，即农民市民化、村委会居委会市民化、农村集体经济城市股份制、农民投资者化。在城市更新过程中，深圳注重制度和机制的创新，在充分发挥政府作用的同时引入市场机制，在兼顾各方利益的情况下，完成了部分“城中村”的改造，特别是保障了被拆迁人的合法权益，有效地推进了新型城镇化进程。陕西省政府积极探索优化住房项目选址新机制，下发了《关于经济适用住房项目规划选址和配套设施管理办法(试行)》的通知，要求全省各地在选择新项目时，要综合考虑居民就业、医疗、交通等方面的便利条件。要求在两年内全面清理已完成的项目，完善配套设施。在项目审批中，对选址采取一票否决制，对不符合选址要求、配套设施差的项目不予审批，不纳入中央和省财政补助范围，通过加强制度保障群众利益。

第三，进一步完善棚户区改造的相关建议

在以往棚户区改造工作取得一系列成绩的基础上，建议总结一些省市近年来的相关经验和做法，以进一步完善相关政策。

第一，增加对困难地区棚改的补贴。特别是中西部地区、东北老工业基地、独立工矿区、资源枯竭型城市和三产企业集中的城市，进一步加大对棚户区改造、安居工程和配套市政设施的中央补助资金支持。对于需要异地安置的棚改项目，如建设成本高的北方寒冷地区和山区、独立工矿区、林区和垦区，可考虑适当提高补贴标准或安排一定的专项补贴资金。对于一些处于转型期的国有林业、农垦、工矿企业，国家和有关部门应采取切实措施，帮助其加快转型升级(爱心基金会、净值、信息)，增强其发展能力，增强其参与和支持棚改的意愿和能力。西部边境地区、少数民族聚居地区、地震多发地区等棚户区和农村危房改造。可以结合相关扶贫政策进行设计，提高财政资金的综合利用效率。

二是拓宽棚户区改造项目的融资渠道。继续保持对国家开发银行棚户区改造专项贷款的支持，规范资金使用流程，提高资金使用效率。有条件的地方，进一步完善政府购买棚户区改造服务的方式，探索棚改项目ppp融资渠道。在加大棚改专项资金贷款支持力度的同时，支持承接棚改项目并符合条件的企业发行债券，鼓励创新债券产品，加大“债贷组合”对棚改建设的支持力度。鼓励商业银行利用银行间市场发行债券，创新金融产品，为棚户区改造项目筹集资金。探索棚改贷款或债券贴息政策，提高商业银行贷款和资本市场资金用于棚改项目的能力。

第三，鼓励和引导地方政府采取多种安置方式。在尊重棚户区居民意愿的基础上，实施货币化安置和普通商品住房集中购买到户，进一步畅通棚户区到户、经济适用房和商品住房之间的渠道，促进社会住房资源(Aiji、净值、信息)的优化配置。对于有大量闲置公租房的城市，应允许地方政府探索将公租房改造成工棚和安置房的做法。

第四，继续完善棚户区改造的推进机制。认真总结近年来规范征收拆迁的实践经验，鼓励各地探索建立规范、透明、公平、公正的征收拆迁制度，创新政府主导和居民参与棚户区改造拆迁的决策机制和推进机制，完善和细化征收拆迁程序、评估制度、补偿制度和多元化安置方式，推进依法征收和阳光拆迁。进一步完善拆迁相关法律，推动司法部门依法介入棚户区改造非法补偿案件，提高棚户区改造项目征地案件的司法效率，充分发挥司法机关在棚户区改造工作中的法律保障作用，真正做到有法可依、有法必依。

(作者:国务院发展研究中心市场经济研究所)