农业部摸底乡村旅游 众多问题亟待理清

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《经济观察报》记者罗尔连续三年被中央一号文件列为农村休闲农业和乡村旅游的新支柱产业，并面临全国范围的调查。

5月27日，农业部办公厅发布了《关于推进实施休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(以下简称《通知》)，鼓励发展休闲农业和乡村旅游。该文件要求各地要努力尽快制定和实施含金量高、可操作性强的政策文件，以推动中央政府的政策深入人心，并计划在下半年进行一次全国范围的统计调查。

农业部一位负责人向《经济观察报》表示，去年，包括农业部发展改革委在内的14个部门发布了《关于大力发展休闲农业的指导意见》，他们一直希望统计地方政府的执行情况。目前，由于城乡居民的收入和休闲需求，东部地区休闲农业发展较好，而西部地区则相对滞后。统计数据出来后，农业部将在地方一级进行监督，如果没有行动，它将发布一份文件进行监督，至少通知农业系统。

第一次全国调查

自2015年以来，中央连续三个一号文件提出要大力发展休闲农业和乡村旅游，使之成为农业新的支柱产业。2015年，农业部、财政部等11个部门联合发布了《关于积极发展农业多功能、大力推进休闲农业发展的通知》。2016年，农业部与国家发改委等14个部门联合发布了《关于大力发展休闲农业的指导意见》，对我国休闲农业和乡村旅游的发展进行了指导。根据通知，党中央、国务院和有关部门的文件和意见相继出台，标志着休闲农业和乡村旅游国家政策框架的形成。近年来，各级休闲农业管理部门采取各种措施推动政策的实施，为当地休闲农业和乡村旅游的发展创造了良好的环境。但是，一些地方还存在认识不足、重视不够、执行不力等问题，严重影响了中央政策的贯彻落实。

根据公共信息，2016年，全国休闲农业和乡村旅游商业实体超过30万个，比上年增加4万多个，增幅超过15%。全国休闲农业和乡村旅游接待游客近21亿人次，营业收入5700多亿元，从业人员845万人，带动672万农民受益。然而，农业部副部长陈晓华公开表示，休闲农业仍存在同质化严重、规划指导不足等问题。

农业部的一位人士告诉《经济观察报》，目前农业部还没有对休闲农业的整体实施情况进行分析，这份文件也是第一次找出地方实施的底子。部委文件出台后，要求各省出台相应的政策，此次督查会议下发文件，督促地方主管部门不作为。

《通知》在督促地方政府加快发展休闲农业的同时，相应提出要落实城乡建设用地增减挂钩政策，通过农村集体经济建设用地的自主经营和股份制改造来经营休闲农业；积极向当地政府报告，努力将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划进行合理安排。

融资困难一直是农业项目中的一个主要问题。经过多次政策调整，该文件在财政政策和金融政策方面都得到了完善。《通知》要求，要探索以奖代补、先建补贴、财政贴息、设立产业投资基金等财政政策加大财政支持力度的途径。创新融资模式，鼓励采用ppp模式、众筹模式、互联网+模式和发行私募债券，引导各类社会资本投资休闲农业和乡村旅游。在金融政策方面，应推动银行业金融机构拓宽抵押贷款担保范围，扩大信贷额度，加大对休闲农业的信贷支持，带动更多社会资本投资休闲农业和乡村旅游。

去年9月，农业部发布的《关于大力发展休闲农业的指导意见》指出，到2020年，休闲产业规模将进一步扩大，游客人数将达到33亿，经营收入将超过7000亿元。根据农业部发布的最新数据，2016年中国休闲农业和乡村旅游的营业收入已经超过5700亿元。共建立了328个休闲农业和乡村旅游示范县，引进了370个美丽的中国休闲村，确定了62处中国重要的农业文化遗产。农业部评论说，休闲农业和乡村旅游的发展充分显示了其增加收入的经济功能和带动就业的社会功能。然而，休闲农业和乡村旅游仍存在许多问题，如同质化严重、缺乏管理、产业主体不明确等，这些都是农业部和地方政府需要面对的问题。

休闲产业的主体亟待明确

中国农业大学农民问题研究所所长朱祁镇在接受《经济观察报》采访时表示，休闲农业目前最迫切需要解决的问题是谁是行业的主体。目前，如果这个问题得不到解决，休闲产业很容易误入歧途。我们不能排斥农民，甚至农业。相反，我们应该以农民的名义接受国家财政支持。这种财政支持越多，离增加农民收入的目标就越远。

农民自己也可以当老板。他们为什么要成为农民工？朱祁镇表示，休闲产业的发展需要政府的支持和适当的资金支持。然而，有一个问题需要关注，即谁是休闲农业的主体。目前的模式主要是地方政府引入资本公司，即资本流向农村，这基本上是景区的运营模式。这种模式的一个重要问题是，它排除了农民的主导地位，甚至排除了有围墙的农民。这样的休闲产业要么是原始意义上的休闲产业，要么是人造景点。

事实上，休闲农业和乡村旅游一直被视为增加农民收入和农村就业的重要措施。农业部长韩长福在4月举行的2017年全国休闲农业和乡村旅游大会上表示，发展休闲农业是增加农民就业和收入的迫切需要，这有利于增加农民的经营收入，扩大就业容量，增加农民的工资性收入。2016年，包括农业部发展改革委在内的14个部门发布了《关于大力发展休闲农业的指导意见》，提出休闲农业应发挥其在调整结构、造福民生方面的集聚功能和平台作用，向村村通发展农家乐、小超市、小采摘园等一批特色旅游项目，以促进传统种植业和养殖业的转型升级，促进农村经济发展和农民持续稳定增收。

在资金支持方面，上述指导意见建议支持社会资本积极参与休闲农业的发展，建立农民参与和利益共享机制，鼓励农民以承包土地和入股的形式与企业合作，不断提高农民的资产收益。此外，地方政府引导农民探索自组织、自激励和自就业，使休闲农业成为农村剩余劳动力群众创业和就地就业的重要渠道。

朱祁镇说，实际情况是，大公司更容易获得对休闲农业项目的支持，而农民更难获得支持。在资金支持和意愿方面，农民应该是主体，休闲产业应该通过农民自身或农村组织来发展。休闲农业不能排斥农民甚至农业。如今，许多公司从事休闲农业，这与农业无关。这只是以农民的名义。例如，一些公司在葡萄园里看不到葡萄，而只是拿着大量的国家补贴来开发房地产和度假村。

中国社会科学院当代城乡发展规划研究所副所长张朝维认为，中国休闲农业最大的问题是同质化。就效益和管理而言，同质项目难以维持。项目建成后，没有市场，仍然不能增加农民收入。同质化的主要原因是依靠文化公司或规划机构来设计项目，依靠模板，并以多种方式推广它们。文化休闲旅游的真正设计是基于当地习俗和文化的结合，需要一个再创造的过程。文化公司需要发展利润并获得大量项目。由于人力有限，他们只能在短时间内完成大量项目，并且只能依靠简单的模板来推广。相对而言，外国迪斯尼在60年里只在全球做了6个项目，平均10年，这就是我们需要的工匠精神。张朝维表示，解决办法在于地方政府提高对发展主体的要求，强化商业主体的责任意识。

《滚动经济观察报》记者

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