自然资源有偿使用 化节约为内在约束力

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建立自然资源资产有偿使用制度可以促进经济和社会的可持续发展，避免不必要的自然资源浪费和过度消耗，其必要性不言而喻。建立自然资源有偿使用制度，将有助于改变过去高消耗、高污染、高排放的粗放型发展模式，促进形成以技术、人才、知识、信息等先进要素为主的经济增长发展模式。

深刻的解释

我们的记者王晶晶

1月16日，国务院发布了《关于改革全民所有的自然资源资产有偿使用制度的指导意见》(以下简称《意见》)，明确提出要加快建立和完善全民所有的自然资源资产有偿使用制度。根据土地、水、矿产、森林等六类国有自然资源的不同特点和条件，《意见》分别提出了建立和完善有偿使用制度的重点任务。根据《意见》，全民所有的自然资源有偿使用制度是生态文明体系的核心制度。

目前，中国的自然资源配置还存在哪些问题？澄清自然资源产权的意义是什么？如何在自然资源配置过程中充分发挥市场和政府的作用？国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受《中国经济时报》记者专访时表示，自然资源有偿使用和两权分离将有效增强资源使用者的内在节约意识，清晰合理地划分政府和市场的界限，充分发挥各自的职能，促进自然资源的合理高效利用。

有偿使用，两权分离，储蓄转化为内在约束力

《意见》指出，改革开放以来，我国全民所有的自然资源资产有偿使用制度逐步建立。但是，由于有偿使用制度不完善，监管力度不够，仍然存在一些突出问题，如资源的市场配置的决定性作用没有充分发挥，所有权不充分，所有权权益得不到实现等。

谈到中国的自然资源配置，李佐军说，这应该从使用权和所有权的角度来分析。从所有制的角度看，中国绝大多数自然资源的所有权属于全民或国有，所有权管理者将它落实到相关政府部门和地方政府。从使用权的角度来看，国有企业拥有更多的自然资源，而农民有权使用一些土地和林业资源。李佐军说，目前，我国自然资源的低效利用和不合理配置主要是由自然资源所有权和产权不清、有偿使用制度不完善和自然资源管理体制不合理造成的。

“现在自然资源利用的主要问题是浪费和不合理配置的问题。”李佐军承认，为什么“那些能够有效利用自然资源的人得不到足够的资源，而那些不能有效利用自然资源的人却占据了更多的资源”与自然资源有偿使用制度的缺失直接相关。基于此，近年来，中国加大了建立自然资源相关基本制度的力度，加快了自然资源相关制度的改革。本意见的发布是这一要求的产物。

在权力方面，《意见》提出要创新全民所有的自然资源资产所有权的实现形式，推进所有权和使用权的分离，适度扩大出售、转让、出租、担保和分享使用权的权力。李佐军认为，两权分离、赋权和优化权益结构有利于保护所有权，促进土地和其他自然资源(爱情基础、净值、信息)的优化配置，提高资源利用效率。“自然资源的所有权不能改变，但土地等自然资源的使用权、转让权、租赁权、作价出资(入股)权和担保权应当明确、具体，以促进权利的转移，达到资源优化配置的效果。”李佐军说。

完善土地资源有偿使用制度，切实保护农民权益

李佐军说，土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海岛等。都有亟待解决的问题，其中最典型的是土地资源。在大家普遍关注的国有农用地问题上，《意见》明确提出，要探索建立国有农用地有偿使用制度，明确国有农用地使用权，明确国有农用地的使用方式、供应方式、范围、期限、条件和程序。

对此，李佐军认为，首先，《意见》明确了土地是宝贵而稀缺的，属于特定的所有者。任何主体使用土地资源都必须付出成本和代价，这可以鼓励使用者珍惜土地资源的使用，避免土地资源的浪费和滥用。其次，土地资源的有偿使用使土地使用者和所有者之间的利益分配更加合理，保护了土地所有者的权益。最后，完善土地有偿使用制度将有助于全面落实土地功能区划和保护利用规划的要求，优化空房的布局。

同时，李佐军还指出，当前土地资源利用中最突出的问题是农村土地集体所有权与城市土地国有所有权之间存在制度性差距，导致城乡建设用地市场不统一，无法有效保护农民的土地权益。例如，由于土地产权不清、权属界限模糊，土地不能用于补偿，导致地方政府在使用农村土地资源时损害了部分农民的权益。此外，一些地方大规模推进工业园区建设，过度占用稀缺的土地资源，有些地方甚至“占用而不使用”，或者将过多的土地用于非农建设，导致土地资源严重浪费，耕地资源日益稀缺。《意见》的颁布，将通过明确国有农用地使用权及其使用方式，有效改善这种状况。

政府和市场有机地结合在一起，使自然资源的利益最大化

李佐军介绍说，建立自然资源资产有偿使用制度的必要性不言而喻。第一，促进经济和社会的可持续发展。只有建立自然资源有偿制度，才能避免不必要的浪费和自然资源的过度消耗，从而达到可持续发展的效果。第二，要建立和完善社会主义市场经济体制。自然资源有偿使用制度是市场经济的基本制度安排，是完善社会主义市场经济体制的必要环节。第三，需要转变发展方式。建立自然资源有偿使用制度，将有助于改变过去高消耗、高污染、高排放的粗放型发展模式，促进形成以技术、人才、知识、信息等先进要素为主的经济增长发展模式。

“仅仅有一个系统是不够的。关键是要尽快使系统投入运行。”李佐军说，任何制度都离不开政府和市场的共同作用。关键是要明确两者的界限，发挥各自的功能，形成良好的协同作用。

一方面，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。有偿使用制度是市场经济体制的基本制度。按照公开、公平、公正和竞争的要求，逐步将全民所有的自然资源资产有偿使用纳入统一的公共资源交易平台，完善全民所有的自然资源资产价格评估方法和管理制度，构建完善的价格形成机制，建立完善的有偿使用信息披露和服务体系，体现市场在资源配置中发挥决定性作用的要求。

另一方面，我们应该充分发挥政府的作用。例如，政府应做好控制自然资源的使用，规划自然资源的使用，引导财政、税收和金融政策，以保障自然资源的所有权和财产权，维护自然资源使用和权利转让的公平竞争秩序。

此外，李佐军还认为，为了使全民所有的自然资源有偿使用制度发挥更好的作用，有必要建立和完善资源和环境产品的统计、监测、评估、考核、奖惩、监督和问责制度。