“最大公约数”这样求解（人民眼?基层协商民主）

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数据来源:济南市民政局

制图:张芳曼

在山东省济南市绿园社区9号楼前，一棵香椿树自由地立着。然而，如果你仔细看，第一眼就觉得很尴尬――这棵香椿树太突兀了，与周围的环境格格不入。

“这是我们社区协商民主的见证。每个人都同意留下来作为纪念。”9号楼的导演张艳丽揭开了这个秘密。

去年底，这棵香椿的命运在居民中引起了争议。

绿色公园社区建于1995年，管理松散，每家每户都在楼前植树种花。很长一段时间后，公共空房间被占用，居民的停车和锻炼受到影响。2017年，济南市开展了拆迁、临时拆迁和绿化行动。利用东风，绿色公园社区重新规划了空前室。20多棵老树，你是去还是留？

在征询公众意见后，他们中的大多数人同意清理它，但只有少数老人放弃了。毕竟维护多年，有感情。

有些人说少数服从多数并不难。你可以生活在一个社区里，但你不能抬头向下看。如果老人在心里留下一个结呢？

最后，双方各退一步，留下一棵香椿树给老人思考。

问题的解决有赖于张艳丽所说的协商民主，即“有话要说，有话要说。”2015年，济南市委、市政府在村(社区)等基层单位推进协商民主，探索“多元治理”，努力在协商中找到各方利益的“最大公分母”。

在过去的三年里，协商民主改变了不止一个绿色公园社区。济南市不断拓展和丰富基层咨询的内容，建立了居民委员会、人民大会堂、建筑院长杂谈等2360多个咨询审议机构，解决了一系列社会治理问题。

把鼓敲到一点

“将共识转化为共同事业，将基层治理转化为‘多元治理’”

“哗啦”一阵破碎的物体伴随着响亮的争吵，社区居委会的办公室门开了。

三年前发生的纠纷让自由街社区党委书记邱荣欣(音译)依然忧心忡忡。当矛盾最尖锐的时候，一些居民甚至想建一堵“隔离墙”，自己站起来。

子游街社区三建瑞富源社区位于济南市核心区，周边有学校、文化体育场馆等设施。让社区居民紧张的原因是什么？

原来，这里的社区居民主要分为三类:离休干部、拆迁户和商品房购买者。他们的生活方式和需求是不同的:退休干部习惯了以前的复式生活，拆迁户更注重基本生活保障，商品房购买者对物业提出了更高的要求。很难调和各种需求，冲突时有发生，随着时间积累，最终无法结束。

在社区工作了近10年后，邱荣欣满腹牢骚，不管他做什么，都有人吹毛求疵。

这种委屈在济南市园林部门也存在。

看看你自己，有很多成就:园林景观的建设使城市变得美丽和外国，有更多自由开放的公园和绿地，森林公园面积大...

然而，一些市民并不满意，他们的意见似乎有所增加:“晚上在广场上跳广场舞，有些灯不够亮”“你能在公园里画一个功能分区吗，而且在打牌旁边吹萨克斯管太吵了”...

经过仔细考虑，鼓仍然没有抓住要点。公众对每年园艺部门种多少树和草不感兴趣。他们更关心自家门前的小花坛和经常光顾的小广场...

“很多工作，我觉得我做事的出发点是好的，我会直接‘为人民做主人’。”济南市委主要负责人表示，人民群众的利益诉求日益多元化、碎片化，传统的统一管理与多元化需求相冲突。“政府买单，群众不买”和“政府订餐，群众不动筷子”的现象越来越多。

马奔，教授，山东大学政治与公共管理学院副院长，研究协商民主多年。2015年的一天，时任济南市淮阴区英石街街道办事处CPPCC成员联络处主任的全英兰来到门口，请他指导街道协商民主试点工作。

早些时候，马奔了解到，济南市出台了试点方案，坚持民间讨论和人民决定，通过协商解决了群众的关切，改变了过去无所不包的行政命令的做法。

双方一拍即合后，马奔立即带领调查组在石英街进行了初步调查、问卷调查和入户访谈，了解居民的需求。

马奔认为，推进基层协商民主是党委和政府提高为人民服务效率的有益探索。“它不仅能找到群众利益的‘最大公分母’，而且能把共识变成共同事业，把基层治理变成‘多元治理’。”

确定普遍关注的兴趣点

“协商民主不是一个篮子，你不能把它都放在里面。”

调查越深入，马奔就越有信心:在基层发展协商民主还有很多工作要做。

石英街位于老城区，区内有很多国有企业，所以很多宿舍区都聚集在一起。然而，这些企业大多效率低下，有些已经停产或破产。

一方面，居民需求增加，另一方面，服务能力减弱。这种“供需失衡”为各种矛盾和纠纷埋下了隐患。经过对研究材料的梳理和分析，马奔团队确定了协商民主的试水突破口:确定居民普遍关注的利益。

然而，街道办事处担心，居民普遍关注的利益是复杂多样的，如整个社区的规划，小的可能是社区广场的一块砖。适用于协商民主的东西之间总是有界限的。

“协商民主不是一个篮子。你不能把所有东西都放进去。如果能在谈判桌上进行讨论，就必须关系到居民的切身利益。”马奔认为，讨论与不讨论之间的选择标准是该事项是否具有公共属性。“只要有公共属性，从方形瓷砖到社区规划，你都可以讨论。”

绿色公园社区党委书记张育勤尤其赞同这一点。在协商民主实施之初，社区中的一对夫妇因家庭杂务而争吵，一路吵到张育勤，要求启动协商民主的进程。请判断是否离婚。张育勤耐着性子听完了，很快给调解人打了电话。“夫妻矛盾和邻里冲突大多是私事。通过协商民主解决这些问题绝对不合适。”

在这件事上，虽然马奔也觉得好笑，但他真的很开心。“至少，居民们有一种协商民主的感觉。其次，我们必须做好引导工作，让每个人都知道什么可以走协商民主的道路。”

石英街采取的第一步是明确谁将谈判。马奔领导的小组与街道办事处的工作人员反复讨论，最终决定社区“两个委员会”、党员代表、居民和其他利益相关者应成为协商民主的参与者。根据具体情况，如有必要，可邀请街道办事处的工作人员和法律顾问提供“大脑以外和智力以外”的支持。

在此基础上，马奔的团队帮助试点社区绘制了贱民红线。例如，党的政策和国家法律法规都有明文规定的事项；各级党委和政府有明确的要求和明确规定的事项；超出社区“两个委员会”职能权限的事项；分歧严重、缺乏协商基础的事项；明显带有歧视性和不公平的事项...

“协商民主不能被滥用，也不可能以协商民主的名义通过集体决策来做非法和不合法的事情。”马奔说。

这些来自基层的探索后来被济南市委、市政府采纳，并写入《关于加强村(社区)协商民主的实施意见》。这份近5000字的文件在纸面上清晰地呈现了协商民主的内容、主体、形式、程序和成果，成为济南推进协商民主的“路线图”。

从头再来，不要从头再来

“把握民事舆论和民事判决的本质，形式不一定是一样的。”

大明湖上的曲水亭街，一个路门穿过街角。

“妈妈，你什么时候不准开车？”我女儿急忙打电话来。

“将来，你会跟着标志，把车停在停车场，然后走进去！”刘景城没好气地说道。这是两年多前，当大门刚刚安装好的时候，刘景城心里真的很生气，他担心女儿开车回她妈妈家会不方便。

曲水亭街是济南的一条民间街道，一年到头都挤满了人和车。住在这里的居民不方便进出；在这里经营的商家抱怨顾客无处停车，影响了他们的收入；来体验济南古老文化的游客们想看一场车展，尽情享受，从失望中回归。回头看看大门安装前的情况，曲水亭街一片混乱，怨声载道。

各方都不满意，我该怎么办？

"碰巧的是，这个城市正在试行协商民主，或者我们应该尝试一下？"屈水亭社区党委书记高丽华思索了一下，召集利益相关者一起讨论，制定了一个大家都能接受的章程。

谁想到，第一次见面就吵了起来，意见针锋相对，大家不欢而散。总结经验教训后，高丽华发现自己只注重讨论而忽视了指导。“如果没有‘和谐’这个角色，你就不能谈论它。”

经过进一步协商，社区党委站起来，组织了九次各党派会议。

安不安门？商户代表说:你不安全，车进不去，会影响生意。一位有车的居民代表说:“你不安全，回家不方便。”无车居民代表说:注意安全，不要让汽车进入，社区会更安静，否则旧哨声会影响休息...

"每个人都敞开心扉，表达自己的观点。"高丽华说，在社区党委的带领下，各方面的意见被慢慢磨平，尖锐的棱角被磨平，最终融合在一起。

计划被修改了六七次，最后双方达成了一致:曲水亭街不再允许外国车辆进入；车内居民均配备蓝牙设备进出；商业经营者没有配备蓝牙设备，社区附近已经设立了免费停车场。

经过这次谈判，高丽华摸到了门道:要引导，还要掌握分寸。济南市也特别提醒这一点——所有基层党组织都有责任控制谈判进程和方向，不干预谈判进程，真正让群众自己做决定。

现在，马路大门穿过街角已经两年多了。刘景成和他的邻居早就习惯了。“有个大门真好，街道比以前更干净了，秩序也好多了。”

更重要的是，前后两次经历使居民和商人看到了反差。在道路大门安装之前，一个公共厕所着火了，消防车无法在街角进入，所以它只能焦虑；在安装了道路大门后，一棵大树在暴风雨天气中被吹倒在道路中间，花园紧急修复车很快赶来清理，这丝毫没有耽误居民的出行。

参加了几次辖区内的社区咨询会议，大明湖街道办事处主任赵飞也有收获。“每个社区和一切都是不同的，谈判的形式也是不同的。关键是通过充分的讨论取得良好的结果。”

“就协商民主而言，我们坚持‘传播神灵’。”济南市委主要负责人表示，没有“一刀切”的模式，也没有统一的模式，只要“抓住了民间舆论和民间决策的本质，形式就不一定一样。”

济南市按照“议大、议小、议急”的原则，结合不同村(社区)的议事习惯，灵活运用民主座谈会、阳光议事日、会议协商、上门协商、决策听证会、民主评议等形式和渠道，引导群众养成遇事协商的习惯，按照群众自己选择的方式进行协商。

在许多由基层人民协商的高度专业化的问题上存在局限性。例如，安装道路大门不仅涉及居民的出行，还可能影响周围的交通。针对这些问题，济南邀请相关领域的专家、学者、专业人士和第三方机构参与评估论证，并鼓励社会组织和专业人士参与社区协商民主。

从不成熟到使用方便，在济南市的社区和乡村，它逐渐成为群众处理自己事务的一种有效形式。

讨论了公差，但没有决定

“当条件成熟后再出来讨论，达成共识就容易多了。”

在店刘新村街的第三个社区，15号楼旁边的违章建筑最终被拆除。

15号楼原是一家国有企业的职工宿舍，为单间，企业负责清洁和安全。后来，由于企业效率低下，没有管理和保护，许多家庭在空.大楼前建起了储藏室这些都是非法建筑，占据了公共空房间。

“几年前，我们组织各方讨论了四五次。最后没有结果，所以我们暂时搁置此事。”万，当时的第三社区党委书记的店刘新村街，说:“随着时间的推移和城市促进拆迁，我们重温旧事，解决这个问题。”

济南谈判后不做决定就进行讨论的情况屡见不鲜。

"虽然双方最终没有达成协议，但也没有结果."万认为，没有解也是一个答案，就像解数学方程一样。

事实上，谈判过程就是各方表达自己的要求并听取他人意见的过程。即使问题最终没有解决，它们至少可以增进相互了解。

“当条件成熟后再出来讨论，达成共识就容易多了。”这是万从实践中得出的结论。

济南市委主要负责人在调查中发现，有些问题不容易达成共识，有些问题需要反复协商才能达成共识，有些问题最终无法达成共识，只能暂时搁置或考虑其他办法。“协商民主并不以牺牲一方利益为代价来保护另一方的利益。它不能简单地在少数服从多数的情况下作出决定，而应努力照顾到每个人的利益。”

实际上，一些居民在谈判中同意了，但在实施阶段却食言了。

胡明社区东四区是一个古老的社区，建成后一直没有热过。大明湖街道办事处的新领导班子了解到这一情况后，就去社区征求意见。

“我们采取的是慎重和民主的方式，我们的观点惊人地一致:同意。”社区负责人李欣说。

谁知道，当供暖公司进入施工现场时，居民刘明(化名)上前制止。“你在离我家太近的地方建了一个换热站，那里有噪音，影响休息。”

根据施工方案，换热站考虑了噪声因素，对刘明佳没有明显影响。然而，为了满足刘明的要求，施工方将热交换站向外移动了几米。然而，刘明并不在乎。“政府必须赔偿我，否则不要考虑建设。”在施工期间，他甚至雇佣社会闲人来纠缠他。

“我们没有赔偿的义务。供暖由社区居民决定，资金也由居民筹集。”大明湖街道办事处的一名工作人员说。

这种情况在实际工作中并不罕见。协商民主缺乏强制力，如何避免决策的尴尬和困难也是一个亟待解决的问题。

“一方面，我们必须注重培养公民的契约精神，另一方面，我们必须加强协商民主的约束力。”赵飞说，在居民知道刘明阻止供热建设后，他们推选代表继续与他们谈判，刘明知道自己错了，最终选择了配合建设。

为了使谈判结果扎根，济南市应以村规民约、会议决议、计划等形式予以修正。以加强其约束力和执行力。

为了加强成果的应用，济南还建立了谈判成果的采纳、实施和反馈机制。对于需要由村(居)民实施的事项，村(居)民党组织和村(居)民委员会应当及时组织实施，实施情况应当在规定期限内通过村(居)民事务公开栏、社区出版物、村(居)民网上论坛等渠道公开。

随着协商民主在城乡的广泛实施，基层社会治理的有效性逐渐显现。据济南市信访局统计，2017年，济南市民集体来省的次数减少了20%左右，信访总数从全省第一位下降到第五位。

《人民日报》(2018年8月24日，第16版)