六部门联合发文加码农村改革：土地经营权可直接入股

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40年前的1978年冬天，安徽省小岗村的18位农民冒险按下了土地承包责任书上鲜红的手印，实行了“大承包”。这一创举改变了中国农村发展的历史，也在改革开放的历史洪流中留下了丰富多彩的一笔。

四十年后，农业和农村改革深入推进，步伐仍在加快。12月24日，农业和农村事务部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家市场监督管理局联合发布了《关于开展土地经营权农业产业化经营试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，明确了开展土地经营权农业产业化经营的基本原则和重点任务

《指导意见》介绍了土地经营权入股的实现形式:根据公司股东、农民专业合作社成员等各方的意愿和要求，合理确定土地经营权入股形式，培育一批土地经营权出资的公司和农民专业合作社，发展农业产业化。农民土地经营权可以依法直接投资于公司和农民专业合作社，也可以先成立农民专业合作社，然后农民专业合作社再成立拥有土地经营权的公司。

同时，为了降低农民土地经营权的风险，六部门要求探索“先租后股”，让农民先租后股，这样公司和农民专业合作社才有稳定良好的经济效益。

土地股份不能改变土地的性质和用途

如何盘活土地经营权一直是农村发展的关键，将土地经营权投资于农业产业化发展具有积极意义。

根据《指导意见》，土地经营权入股是使用活土地经营权的有效形式；购买土地经营权入股是促进适度规模经营的重要途径；土地经营权的所有权可以增强农村产业振兴的发展势头。

《指导意见》强调土地经营权入股便于土地集中连片，实现规模化经营和标准化生产；有利于培育规模经营适度的龙头企业和农民专业合作社，为其发展提供物质条件；方便农民、家庭农场、龙头企业和农民专业合作社构建优势互补、利益共享、风险共担的联动机制，促进适度规模经营的长期稳定，实现小农与现代农业发展的有机联系。

同时，在将土地经营权投资于农业产业化发展时，必须准确把握基本原则——实行“三权分立”，严格遵守政策底线；遵循市场规律，发挥政府作用；因地制宜，循序渐进；加强风险控制，维护农民利益。

《指导意见》明确指出，严格保护农民的承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，也不能非法剥夺和限制农民的土地承包权；鼓励探索有多种形式，符合实际的持股方式。它不参与强制订单、盲目比较和“一刀切”。必须进行试点、总结和发展；土地经营权期限不得超过土地承包的剩余期限，土地的性质和用途不得改变，耕地的基本肥力不得降低。严禁“非农化”。

创新土地经营权的实现形式

土地经营权有哪些形式？

根据公司股东、农民专业合作社等各方的意愿和要求，《指导意见》明确提出要合理确定土地经营权的形式，培育一批由土地经营权出资发展农业产业化的公司和农民专业合作社。农民土地经营权可以依法直接投资于公司和农民专业合作社，也可以先成立农民专业合作社，然后农民专业合作社再成立拥有土地经营权的公司。

关于土地股份组织的运行机制，《指导意见》提出，要探索建立公平合理的土地经营权评估和定价机制，要考虑土地数量和质量、持股期限长短、不同要素的价格比较等因素。，并参照相关部门发布的土地经营权流转指导价，由公司股东、农民专业合作社成员等各方协商确定。土地经营权投资于公司的，主张按股份比例分享同等权利和责任、分享决策权、分享收益和承担责任；经公司全体股东同意或公司章程规定，也可以实行股份、权利和责任的差别分配，但应符合权利和义务平等的原则。

为加强公司和农民专业合作社财务管理的规范化，应依法向农民(成员)披露财务状况。要妥善处理农民退出问题，通过限制最短持股时间和交换地块，探索稳定公司和农民专业合作社土地管理预期的途径。公司和农民专业合作社破产清算后，农民可以根据有关法律法规或者公司和农民专业合作社章程回购土地经营权。

此外，在加强风险防控方面，六部委强调，村民委员会或集体经济组织应书面记录农民土地承包经营权，并监督公司和农民专业合作社使用承包土地。探索“优先股”，让农民在转让公司决策权的同时，享有优先分红的权利；探索“先租后股”，让农民先租土地，等公司和农民专业合作社有了稳定良好的经济效益后再入股。发挥保险化解风险的作用，探索“股权履约保证保险”等多种土地经营权，为农民“保本收益”和土地经营权回购提供保险保障；加强农业保险，增强公司和农民专业合作社抵御风险的能力。

帮助促进农村地区龙头企业的诞生

提出以土地经营权入股发展农业产业化不是第一次，已经有了很好的试点经验。

党的十八届三中全会首次提出要允许农民入股土地承包经营权，发展农业产业化。2015年，中央一号文件明确要求引导农民入股拥有土地经营权的合作社和龙头企业。2016年，中央一号文件进一步强调，要鼓励发展股份合作制，引导农民通过土地经营权自愿入股龙头企业和农民合作社。

2015年，为落实中央政府投资土地经营权发展农业产业化改革任务，原农业部批准黑龙江省桦南县、江苏省武进区、浙江省桐庐县、山东省青州市、重庆市涪陵区、四川省崇州市、贵州省盘州市等7个县(市、区)开展投资土地经营权发展农业产业化试点。

2017年7月，原农业部在贵州省盘州市举办了以土地经营权入股发展农业产业化试点项目总结交流活动。据了解，经过两年的探索和试验，各地培育和发展了一批以土地经营权投资发展农业产业化的公司和合作社，研究制定了一系列有关土地经营权评估定价、股份制经营管理和风险控制的政策措施。各地通过试点，探索了农民直接入股公司、农民利用原有公司设立新公司、农民直接入股合作社等多种股份制模式，形成了在股份制组织注册、经营管理和利润分配等方面可以借鉴和推广的成果。

对此，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥向《国家商报》记者表示，近年来，许多地方都在积极探索土地经营权入股，其代表经验是“三个转变”，即围绕土地经营权入股，资源成为资产(土地资源成为合作社和龙头企业)，资金成为股份，农民成为投资者。“三个转变”在《指导意见》中也很明显，并做了进一步的说明。

“在政策导向方面，过去，龙头企业带动了农民。现在他们是发展农民土地股份和建立合作社的龙头企业。他们正在发展以农民为基础的龙头企业。“李国祥说，过去有一种现象，就是龙头企业越大，就越非农业化。”他们中的许多人不从事农业。也有农民在发展农业时没有被带来的情况，甚至农民的利益也受到损害。但是，目前的措施更有利于农村龙头企业的出现，可以更好地发展让农民分享更多利益的模式。

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