农村土地制度“三三两”改革立法很值得期待

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在正在召开的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，审查了一些关于农村土地制度改革的法律案件和报告。

土地制度是国家的基本制度，关系到国家的经济社会发展和长治久安。NPC人大常委会的立法信息中包含了许多政策红利，可以用“332”来简要概括。

“三地”改革:非农建设不再是“华山路”

23日，关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域内临时调整实施相关法律期限的决定草案提请审议，建议将农村土地制度三项改革试点法律调整实施期限再延长一年，至2019年12月31日。

自然资源部部长鲁浩在解释上述决定草案的同时，对《土地管理法》和《城市房地产管理法》修正案草案进行了说明:土地管理法修正案的颁布和实施需要一段时间，试点政策应与法律修正案稳步衔接，因此有必要延长法律调整的实施期限。

“三块土地”改革的试点实践正在迫使《土地管理法》和《城市房地产管理法》加快修订进程。用鲁浩的话说，这是“为农地进入市场扫清法律障碍”。《土地管理法》和《城市房地产管理法》修正案草案删除了现行《土地管理法》中关于非农业建设用地必须使用国有土地或原集体土地的规定；土地利用总体规划确定为工业、商业和其他经营性用地，依法登记的集体建设用地允许土地所有者通过出让或租赁等方式让单位或个人使用。

为配合《土地管理法》的修订，修订了《城市房地产管理法》第九条关于城市规划区内的集体土地在出让前必须作为国有土地征收的规定。

根据自然资源部的最新数据，目前，33个试点县(市、区)按照新方法实施了1275宗、18万亩的征地；集体管理建设用地已进入市场的土地有10000多块，面积9万多亩，总价款约257亿元，收到调整资金28.6亿元，办理集体管理建设用地抵押贷款228笔，贷款金额38.6亿元；约14万户8.4万亩分散闲置住房被收回，5.8万笔111亿元按揭贷款已办理完毕。

“三权分立”:从承包土地到宅基地

这一次，《农村土地承包法》修正案草案提交了第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第三次审查。这对落实党中央重大决策部署，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，实行“三权分立”制度，保持农村土地承包关系长期稳定不变具有重要意义。

农业和农村事务部部长韩长福评价说，集体所有制、农民承包权和土地经营权的分离丰富和细分了农村土地产权。新的制度安排坚持了农村土地的集体所有制，加强了对农民土地承包权的保护，满足了土地要素合理流转和提高农业经营规模效益和竞争力的需要。“三权分立”创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，翻开了中国特色农村土地制度发展史的新篇章。

据报道，现行的农村土地承包法规定，除了所需的证书费用外，颁发土地承包经营权证或林权证等证书不得收取其他费用。第二稿中删除了这一规定。一些部门、专家和公众提出，该规定在实践中取得了良好的效果，建议予以恢复。经过研究，宪法和法律委员会建议采纳上述意见。

在农村承包土地“三权分立”探索实践的基础上，2018年中央一号文件对宅基地的所有权、资格和使用权进行了“三权分立”的改革和部署。随后，山东禹城、浙江义乌、四川德清和四川卢希安等试点地区开始探索宅基地“三权分立”模式。

集体建设用地宅基地“三权分立”的重要基础工作是确权、登记和发证。原国土资源部多次强调，各地农村产权调查应由县级以上地方人民政府组织开展，不得收费或增加农民负担。

近日，自然资源部房地产登记中心在湖南长沙举办了房地产登记理论与实践研讨会和现场会议。自然资源部有关负责人表示，要把宅基地“三权分立”登记作为房地产登记机构的一项重要职责和房地产登记的重要内容，纳入统一的房地产登记范围，重点落实宅基地集体所有权，保障农民的资格权利和农民的住房产权，适度放开宅基地和农民的住房使用权，加强理论创新和实践探索。

“两权”抵押贷款:“三地”汇款与三权分离改革

在这一轮农村土地制度改革中，北京大兴是具有代表性的试点之一:全国33个“三块地”改革试点之一，全国232个农村承包土地抵押贷款试点之一，原国土资源部、住房和城乡建设部首批集体建设用地租赁住房试点之一。

常委会会议期间，预计大兴“三地”改革试点将延期，2018年12月31日到期后，“两权”抵押贷款试点授权将正式结束。

一次延期和为期四年的试点项目取得了相当大的成果。截至今年9月底，232个试点地区农业土地抵押贷款余额520亿元，同比增长76.3%，累计发放964亿元；59个试点地区农村住房抵押贷款余额292亿元，同比增长48.9%，发放516亿元。

根据央行和中国保监会的数据，这有效地促进了农业经营从分散的小农生产向适度规模经营的转变，缓解了农业、农村和农民融资难的问题。普通农民贷款额度由试点前最高的10万元增加到50万元，新办农业企业贷款额度由试点前最高的1000万元增加到2000万元至5000万元，支持农民增收致富。通过“两权”抵押贷款，新的农业企业实体的融资渠道得到了显著改善。自湖南省启动试点项目以来，“两权”抵押贷款已支持了该省近3万个农业企业实体。

“两权”抵押贷款试点项目将不会延期，因为《农村土地承包法》正在修订，并提请全国人大常委会进行第三次审理。如果顺利通过，到2018年底，农地抵押贷款业务的法律障碍将基本消除，央行将会同有关方面在全国范围内及时推进。但是，农村住房抵押贷款业务计划纳入宅基地“三权分立”改革的总体考虑。

鲁浩表示，宅基地“三权分立”试点范围窄、时间短，尚未形成可复制推广的制度经验。此外，各方对宅基地的所有权、资格和使用权的理解仍不一致，需要进一步研究。建议在实践中进一步探索宅基地“三权分立”的问题，并在形成相对成熟的制度经验后进行立法规制。(据新华社报道)