全面放开市场可提升养老服务质量

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本报记者张孔娟徐囡

近年来，中国养老服务业的发展进入了快车道。中央和地方政府对养老机构和设施建设的财政投入持续增加，公共养老机构和各类养老服务设施数量大幅增加。同时，在养老服务机构的建设中，社会资本变得更加活跃，其对机构成长的贡献也越来越大。然而，如何提高养老服务质量仍然是当前发展的重点。

多方面促进养老服务业发展

中国的老龄化问题已经引起了全社会的关注，从认识到政策应对的转变还比较短暂。虽然“十二五”期间养老服务的发展取得了长足的进步，但在政策和实践中仍存在一些误区和问题，需要引起重视和解决。

首先，我们对人口老龄化过于悲观。从需求角度来看，中国有2亿多老年人并不都需要养老服务。年轻健康的老年人基本上不需要专业机构为老年人提供护理和照顾服务。真正的刚性需求群体是年老、残疾和精神错乱的老年人。根据现有基数，这些老年人的总数不超过4000万。如果在发展养老服务时混淆了有效需求和潜在需求，那么对养老服务的需求就会被夸大。毫无疑问，这与悲观的人口老龄化论点有很大关系。

其次，养老服务的供给方政策薄弱。近年来，鼓励社会资本投资养老服务的政策取向非常明确，如优先考虑土地供应、税费优惠和对供应商的财政补贴。这些都是供方政策，其方向性非常明确，即引导和增强养老服务的市场供给。然而，公共政策的有效性往往并不取决于决策者的良好愿望。现实表明，社会对供给方政策的敏感度并不像预期的那么高，而优惠政策也没有得到有效的回应。一方面，政策红利不足以产生足够的利息刺激。另一方面，大规模的养老服务市场尚未形成。市场的形成首先要有需求，而供给会在需求的拉动下产生。在价格机制的作用下，需求和供给将在均衡过程中实现市场的资源配置。作为一个以“服务”为产品的市场，养老服务显然仍处于发展过程中，刺激供给的总政策难以收到立竿见影的效果。

在我国现阶段，老年人及其子女真正关心的养老服务是护理和照护服务，需求是刚性的。因此，支持性政策应更多地针对这一方向，强调供给导向，注重提高老年人的购买力。

第三，公共养老机构的定位存在偏差。公共养老机构是政府履行贫困老年人基本养老服务职能的重要载体。2014年，全国共有注册养老机构28，400家，其中公立养老机构13，600家，占47.9%，其中“三不”和“五保”养老机构占59%。公共养老机构很好地实现了国家设立公共机构的目的，使低收入家庭和“五保”等贫困老年人对老年人有了安全感。与此同时，一些地方的公共养老机构也对老年人开放，尤其是在一线城市，那里很难找到床位，排队已经成为常态。如果没有科学严格的评价体系，采用“谁能负担得起谁就能生活”的市场规则，必然会导致公共福利分配不公，从而造成社会不公。从这个角度来看，公共养老机构的定位存在一些偏差。

第四，公共养老机构的示范作用还不够。公共养老机构是被赋予特殊功能的公益性服务机构，既要承担起为贫困人口提供全方位养老保障的功能，又要充分发挥服务的示范作用。这一示范不仅为民办机构学习公共机构的一流服务和管理树立了标杆，更重要的是，它解决了养老服务供给中的“失灵”问题，为社会提供了不愿由民办机构提供的服务，在服务供需对接中发挥了主导作用。然而，目前公共机构不仅没有与私人机构形成适当的劳动分配，而且与私人机构形成了同质竞争。目前，社会对维护型和护理型养老服务的需求很大。然而，提供这种服务的成本和风险很高，需要开放医疗资源，导致市场供应不足。公共养老机构应该关注这些方面，为社会提供一个模式。

养老服务业发展路径的选择

不久前，国务院办公厅印发了《关于全面解放养老服务市场、提高养老服务质量的若干意见》，为促进养老服务业更好更快发展作出了部署。养老服务业不仅是关系亿万人民福祉的民生事业，也是极具发展潜力的朝阳产业。要全面放开养老服务市场，提高养老服务质量，让老年人享受高质量的养老服务，切实增强人们的获取感。

首先，公共养老机构的职能应该准确定位。应当明确，在市场经济条件下，不可能采取财政支付和自由供给的制度，市场供给应该是养老服务的主流。在现阶段，有必要进一步准确定位公共养老机构的职能:首先，从“为谁服务”的角度来看，公共养老机构，尤其是公立养老机构，应以贫困无助的老年人为服务对象；第二，在“服务对象”方面，公共养老机构应向社会提供私人养老机构不愿意或无法提供的服务，例如社会急需的、供不应求的护理型养老服务。在养老服务发展的今天，公共机构在支持贫困老年人方面有着明确的定位和相对成熟的制度安排。主要问题在于向社会开放服务。大多数公共养老机构错位，社会不急需服务，床位空占用率高，资源浪费严重。公共养老机构应充分利用低成本优势，将其服务定位于高风险、高技术要求的服务项目，以有效弥补市场供给不足或市场失灵。

第二，务实推进医疗护理相结合的养老服务发展。对于系统内的养老机构和医疗机构而言，通过行政机制、规划安排、资金投入和管理体制改革，可以“强力”实现养老和医疗的“联姻”。对于一方是公众还是双方都是私人，如何实现协同合作应该是制定具体措施的重点，也是最困难的。

三是以需求为导向，从许可审批、政府补贴、资金支持、土地使用指标等方面加强相关职能部门的沟通与协调。，限制社会力量提供医疗与养老相结合的服务，并不断出台“含金量”的政策措施。同时，政府应树立成功的典范，提供学习的榜样，引导社会投资，扩大对老年人医疗护理服务的供给。

第四，顶层设计应增强系统。养老服务是一项涉及多个领域的社会事业，这决定了我们需要一个系统完整的服务体系。养老政策必须系统化设计，从阶段性国情出发，跟上人口老龄化的步伐，为养老事业的发展提供良好的制度环境。用系统思维提高养老服务政策设计的科学性，必须在政策出台时进行系统的、长远的规划和设计。

第五，实施养老服务绩效评估体系。为了加强养老服务政策的执行力，有必要进行绩效评估。只有建立评价体系，才能在不同层次的政府和职能部门之间传递压力，激发动力，建立有效的问责机制。