社保扩面，怎样走好平衡木（民生调查?关注社保扩面③）

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社会保障体系不仅要覆盖全民，还要保证适度。换句话说，我们不仅应该继续扩大我们的覆盖面，提高我们的安全性，而且还应该尽我们所能，关注可持续性。怎么做？专家指出，要始终坚持共建共享的原则，真正形成多层次的保障体系，妥善处理社会保障与金融的关系，赋予社会保障体系与时俱进的自律功能。

在构建社会保障体系的过程中，覆盖全民与保障适度安全的关系是什么？如何确保两者之间的平衡？本报记者采访了中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

问问为什么社会保障应该扩大。

记者:扩大社会保障覆盖面的目的是什么？困难在哪里？应该把握哪些原则？

郑功成:扩大社会保障覆盖面的目的是在普遍缓解人民生活后顾之忧的情况下，保障每个人的安全，促进社会公正和人的全面发展。近30年来，中国社会保障改革的过程是一个制度改革的过程，是一个扩大覆盖面、改善民生福祉的过程。一方面，经过艰苦的探索，中国实现了从适应计划经济时代的国家单位(集体)保障制度向适应市场经济时代的国家社会保障制度的转变。曾经以国家责任、单位(集体)安排、板块结构和封闭运行为特征的社会保障体系，已基本转变为当前政府主导、责任分担、覆盖全民、社会化、多层次的新型社会保障体系。另一方面，社会保障已经从城市居民的福利专利发展成为覆盖城乡居民的国家安全。事实上，它已经成为全民共享国家发展成果的基本方式和制度保障，是国家发展的伟大成就和社会进步的重要标志。

当然，扩大社会保障覆盖面的任务尚未最终完成。因为国家有两个明确的目标:第一，养老保险和医疗保险需要覆盖所有公民；第二，每一项社会保障制度都应该涵盖法律保护的对象。现实是，其中一些还没有被覆盖。例如，仍有大量农民工未参加基本养老保险和工伤保险。失业保险的覆盖范围也仅限于城镇登记职工，农民工不包括在内；与此同时，相关系统覆盖的一些人的保护质量较低。比如，居民养老保险的缴费水平，特别是农民参加养老保险的水平太低，有的每年只象征性地缴纳100元，这显然不足以解决未来的养老需求问题；医疗保险也存在重复参保和漏报现象。因此，有必要继续扩大保障范围，提高保障质量。

在扩大覆盖面的过程中，需要把握的一个重要原则是坚持适度，量力而行。合理的制度安排不仅要尽力而为，还要尽力而为。有必要扩大各种社会保障制度的覆盖面，以使国家的发展成就更多、更公平地惠及所有人。还必须根据社会保障制度的长期发展和代际公平尽我们所能。任何忽视人民福利需求或只关注短期福利绩效项目的现象都是不负责任的。我们需要通过科学的顶层设计和扎实有效的行动计划，在扩大社会保障和尽我们所能之间实现平衡。

为什么它们应该是平衡的？

记者:为什么我们要在扩大社会保障覆盖面和尽我们所能之间保持平衡？

郑功成:强调在扩大社会保障和量力而行之间保持平衡的必要性，是基于制度公正和可持续发展的需要。一个公平的制度不能只为少数人所享受，它需要以普遍福利为条件，这就使得社会保障制度的发展不可避免地要不断扩大其覆盖面；然而，一个制度的公正性不能只停留在某一代人的普遍福利上，还应考虑到所有的一代人都能获得普遍的福利保障。然而，如果它超出了政府和社会的承受能力，缺乏必要的财政支持，这种平衡的关系将被打破，它将不可避免地忽视一件事和另一件事。

任何福利制度都有一个不可逆转的刚性增长规则。例如，养老金只能增加而不能减少，医疗保障的成本将随着健康标准和医疗技术的提高而增加。以最低生活保障为核心的社会救助体系必然会随着收入和生活水平的普遍提高而增加，但支撑该体系长期发展的财政资源不能从天而降。可以看出，在扩大社会保障体系覆盖面的同时，我们必须考虑能够得到支持的财政条件和物质基础。如果我们在扩大覆盖面的同时不注意自己的能力，将完全导致超越经济和社会发展水平，导致整个系统的不可持续性，这将不可避免地导致代际不公正，并留下无尽的后患。

在这方面，一些国家吸取了深刻的教训。例如，自20世纪80年代以来，巴西不仅建立了全民免费医疗和教育体系，还指定了高额救助基金、养老金和退休福利，并推出了一系列有利于低收入家庭的住房和生活补贴方案，如“我的家，我的生活”。然而，这种取向没有充分考虑到系统的可持续性。虽然其人口结构仍相对年轻，但政府支持全民福利的高福利制度透支了政府的财政资源。经济增长率也从2013年的3%降至2014年的0.5%，2015年为-3.77%，2016年为-3.59%。虽然福利制度不是其经济陷入负增长的主要因素，但至少是由于一开始缺乏考虑，导致了被动局面；委内瑞拉属于拉丁美洲，曾经因石油而非常富有，同时建立了高水平的福利制度。现在它正遭受石油危机，国家陷入发展困境，福利制度不可持续。希腊没有摆脱2008年的债务危机，其经济政策和政治因素是主要原因。然而，福利制度与政府财政关系密切，政府财政每年将国内生产总值的11%用于支付养老金，而其他国家养老金与国内生产总值的平均比例仅为2.25%，这也面临着福利制度改革的压力。

这些国外现象为我国社会保障制度的发展提供了借鉴，即我们必须积极推进社会保障制度的建设，不断扩大其覆盖面，但同时，我们必须尽力避免影响制度的可持续发展，陷入复杂的发展危机。

如何实现平衡的关系？

记者:有必要扩大范围，保持可持续性。我们如何实现这一目标？

郑功成:建立和完善覆盖全民的社会保障体系，不断提高其保障水平，不仅是为了满足人民对美好生活的内在要求，也是为了体现社会主义的本质。为了不断扩大覆盖面并确保该系统的可持续发展，有必要侧重于以下政策方向:

始终坚持确保适度。不充分的保障不能解决现实中的各种民生问题，而过度的保障会导致不可持续的制度。

始终坚持共建共享，把共建作为共享的坚实基石。福利权利应与责任分担紧密结合，不能只谈享受福利而不交费的义务。我们不能指望责任无穷的高福利体系来满足我们美好的生活，我们还需要依靠个人努力工作，履行他们应尽的责任。

真正形成多层次的保障体系，使社会保障责任能够更合理地分担。如果市场主体和社会主体(如慈善组织)参与社会保障体系建设的积极性得到充分调动，家庭保障的功能得以继续保持，整个社会保障体系的物质基础将继续增长，体系不可持续性的风险将大大降低。因此，社会保障体系的建设需要全社会的参与和各主体的责任。

正确处理社会保障与金融的关系。除了直接面向贫困者的社会援助和其他体制安排之外，应该在社会保障制度和国家财政之间形成必要的隔离墙。例如，基本养老保险应建立和稳定财政分担责任的比例；医疗保险需要推动政府、用人单位和个人逐步平衡各自的责任；社会救助需要内生的动机来刺激受援者摆脱困境；工伤和失业保险等制度安排需要加强积极预防的功能。

赋予社会保障体系与时俱进的自我调节功能。以养老保险为例，影响其发展的参数包括参与率、替代率、缴费率、缴费年限、退休年龄、政府分担责任的比例以及能够部分替代其职能的其他制度安排等。如果这些参数处于长期僵化状态，将难以适应人口老龄化带来的挑战。因此，在系统的设计和开发过程中，有必要使系统具有参数调整和结构调整的功能。

总之，社会保障覆盖全民是这一制度的内在要求，也是国家坚定不移的发展目标。维持社会保障制度的可持续发展和促进社会正义的必要条件是确保它是适当的，尽其所能，并始终执行合理分担责任的原则。在我国社会保障体系即将进入成熟和定型发展的新时期，必须以更加积极的态度扩大社会保障覆盖面，以更加有效的措施促进整个社会保障体系的健康发展。但是，我们必须面向未来，坚持理性，在科学顶层设计的前提下，使社会保障制度成为世世代代人民福祉的可靠保障。

《人民日报》(2018年7月10日，第13版)