金融国资统管格局呼之欲出！“金融国资委”要来了？

本篇文章5966字，读完约15分钟

最近，国务院发布了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(以下简称《意见》)，对国有金融资本管理进行了顶层设计和重大部署。针对国有金融资本管理中的热点问题，《中国证券报》采访了中国财政科学研究院公共资产研究中心主任温、、国家金融与发展实验室银行业研究中心主任。专家认为，加强国有金融资本管理将把金融风险防控、金融服务实体经济和深化金融改革提升到具体操作层面。国有金融机构对外开放将进一步加强，金融国有控股比例将降低，分配范围可能进一步扩大，国有金融资本将从传统金融流向新金融。同时，通过划定国有金融企业和非金融企业的“三条红线”，我们将建立一个强大的风险防火墙。

实行金融国有投资者制度

中国证券报:加强国有金融资本管理对防范和化解金融风险、支持实体经济发展有什么意义？随着一系列配套政策的出台，金融国有资产将会发生什么变化？

温:今年宏观调控的一项重要任务是防范系统性金融风险，支持实体经济发展。目前，我国金融仍以国有控股为主，依靠国有金融机构形成巨额国有金融资产，随着证券认证进程的加快，国有金融资产的资本化程度不断提高，国有金融资本的数量日益增加。完善国有金融资本管理有利于加强国有金融资产管理，实现国有金融资产保值增值；第二，有利于国有金融资本的市场化流动和国有金融资本的合理配置。《意见》侧重于三个方面。一是通过科学合理的国有金融机构持股，以国有金融股权为产权纽带，强化产权约束，促使国有金融机构董事会和股东大会在公司治理中发挥作用，从而防范国有金融机构的金融风险，促使国有金融机构支持实体经济发展到具体操作层面。二是通过国有相对控股或国有控股的国有金融机构，支持国有金融机构第二大股东和第二大股东积极参与治理，形成股东之间的相互制衡。第三，对于一些绝对国有控股、85%以上国有控股的国有金融机构，应适当合理降低国有股比例，以扩大国有金融资本的分配范围，实现国有金融资本从传统金融向新金融的流动。

曾刚:投资者体系的不完善是许多金融混乱的根源。首先，容易导致公司治理不完善、内部人控制等问题，内部人的权利得不到有效约束，这很有可能导致风险事件的发生。例如，在华融资产和恒丰银行暴露风险之前，很大程度上是投资者缺位，高级管理层实际上控制了金融机构，从而诱发风险，对金融机构经营的稳定性造成很大损害，甚至造成国有资产流失。其次，金融机构管理层往往只关心短期利益，盲目追求利润，影响和干预了金融机构的正常经营行为，不利于股东的长期利益。同时，银行和其他金融机构的资产越大，股东面临的资本补充压力就越大。《意见》明确了金融部门是投资者，这使得投资者制度真正具有可操作性，有利于促使银行更加注重长期稳定运行和长期回报，注重发展质量，而不是盲目追求规模扩张，也有利于进一步改善金融与实体经济的关系。更重要的是，随着投资者的到来，银行等国有金融机构的公司治理预计将进一步改善。接下来的1+n配套规则将涉及到很多方面，包括如何履行投资者的责任、国有金融资本管理条例的实施细则、如何调整人员任命以及如何对国有金融机构进行评估。后续配套政策出台的前提条件必须基于出资人的履职，同时应基于市场化原则，不应干扰金融机构目前的商业化运作基础和国有金融机构现有行业监管部门的要求。在行业监管范围内，金融投资者和其他现有股东应得到平等对待。从大股东的角度来看，未来所有的改革措施都应该符合国家的重大政策，这些政策将对国有金融资本的运作产生深远的影响，包括制度框架、公司治理、业务运作、发展战略等。

或者探索建立国有金融资本运营平台

中国证券报:财政部履行投资者职责是否意味着“金融SASAC”的原型出现，未来的管理架构是什么？会建立一个新的国有金融资本运营平台吗？

温:长期以来，作为国有资本出资人的代表，金融对国有金融机构的管理职能往往是形式化的，没有充分发挥股权与产权的联系作用。《意见》的颁布，明确了财政部作为各级政府委托和国务院委托的国有金融资本的出资人代表，将加强对国有金融资产的管理，由原来的金融国有资产转为金融国有资本；但是，与其他金融机构一样，国有金融机构仍受“一方两会”业务的指导和监督，这种分类监管模式还将继续。

作为国有金融资本投资者的代表，加强对金融国有股权的管理并不意味着建立一个“金融SASAC”；金融国有资产改革应与整个国有资产改革的大方向相一致，即从“管资产”到“管资本”，从管理国有企业到管理国有股权，使产权或股权关系能够充分发挥作用；国有金融资产经历了同样的改革，也经历了同样的转型，国有金融机构的管理转移到了国有金融股权的管理。如果金融SASAC成立，它将回到类似于企业国有资产的“管人、管事、管资产”的时代。十八届三中全会以前，提出要建立“金融SASAC”，但没有结果。现在提出建立“金融SASAC”，既违背了十八届三中全会提出的国有资产改革和国有企业改革的基调，也不符合金融进一步对外开放的政策取向。

到目前为止，国有资产管理改革和国有企业改革的顶层设计已经完成，包括国有金融资产改革和国有金融机构改革。《意见》只是“1+n”政策和国有企业改革文件中的一个文件。在“政企分开”、“政资分离”、“资本与企业分离”的背景下，新型国有资产管理的三层结构将是大势所趋。加强国有金融资产管理是为政府和政府职能部门以及国有金融资产创造条件。金融国有资产改革的趋势是，金融不再直接持有大部分国有金融机构的国有股，大部分国有金融机构的国有股由金融国有资本运营公司持有和建设，当然，金融国有资本运营平台应该何时建立、建立多少，还需要进一步研究和论证。

曾刚:过去，国有金融机构监管分散，投资者在中央汇金履行职责，没有形成统一的管理体制。结果，权利和义务不明确，管理效率不高，它们之间存在约束或冲突，甚至监督也是真正的空.《意见》明确了国有金融机构统一管理的方向。在后续实践中，可以考虑通过适当的授权或其他手段来提高管理效率，从而形成清晰高效的管理体系。从国有金融机构的角度来看，由于缺乏投资者，长期没有明确的发展方向，导致了分散化、缺乏统筹规划，甚至偏离主业、交叉许可和恶性竞争的局面，这不仅没有提高资源配置效率，还形成了大量的潜在风险。例如，amc最初的定位是处理坏账，但现在它实际上已经成为一个金融控股集团，涉及股票投资甚至房地产，潜在的风险需要警惕。从融资结构来看，我国绝大部分金融资源集中在银行系统，非银行金融机构所占比例不高，这可能是直接融资发展不尽人意的原因之一。随着统一管理体制的进一步优化，国有金融机构的发展将更加有序，主业更加集中，发展更加规范，结构更加优化，这将在很大程度上抑制盲目扩张和过度竞争带来的风险。当然，相应的监管效果还有待观察。至于金融版的SASAC，恐怕短期内其可行性极低，需要进行重大调整。利用中投公司作为实际操作平台更为可行，管理层面由财政部负责。然而，地方金融机构的统一管理需要一个过程。目前，地方金融机构的监管责任一部分由地方发展和改革委员会承担，一部分由地方国有资产监督管理委员会承担。如果将来要征收地方财政，就应该明确国有金融机构的管理规定。

外资参与金融国有资产的混合改革或加速

《中国证券报》:未来金融国有资产改革会有很大变化吗？混合改革和员工持股的步伐会进一步加快吗？

温:与其他行业相比，金融业的股份化进程更快。就中央级金融机构而言，95%实现了股份制，大部分国有金融机构完成了混业改革。《意见》的颁布，主要是符合整个金融业对外资更加开放的需要。加强国有金融机构对外开放，加快外资参与国有金融机构混业改革。国有金融机构也应该参与更大的金融开放。首先，这意味着国有金融机构允许外资参股甚至持股，国有金融机构的国有金融股份持股比例将会降低；二是允许外资金融机构在中国设立独资金融机构；第三，鼓励外资金融机构在中国设立国有资本和非国有资本混合资本的金融机构。

曾刚:进一步深化国有金融资本改革的趋势非常明显。在明确加强管理的同时，在提高经营效率、改善国有金融机构股权结构等方面仍有许多值得探讨的地方，包括混合所有制改革和职工持股计划。混合所有制将不可避免地吸引各方投资者。在不丧失国有控股地位的前提下，应尽可能优化股权结构，探索如何吸引外资，提高外资比例。但是，具体程度取决于后续计划和细则。此外，员工持股是一种混合所有制形式，对于提高国有金融机构效率、优化股权结构、建立中长期激励机制、改善公司治理具有重要意义。在实践中，财政部有许多无法突破的管理和限制，需要在《意见》中更加明确地表述。毕竟客观上还有很多障碍，目前还存在不确定性。

国有金融资本的进退调整

中国证券报:如何理解如何合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略、安全和效率目标的统一。未来国有股的比例将如何调整？

温:合理调整国有金融机构国有股持股比例，即国有金融资本有进有退的调整。银行、保险等一些国有金融机构国有股比例较高，这些国有金融机构可以适当降低国有股比例。而证券、新金融等领域可以增加国有股的比重，尤其是在新金融领域。从金融技术发展的角度来看，未来十年，随着新技术在金融业的普及，新的金融业将会以更快的速度增长。当然，新金融是有风险的，所以国有金融资本可以通过参股来加强其对新金融的影响。此外，外资与国有金融资本设立合资金融机构，国有金融资本可以参股或持有相对股份。对于一些国家战略和安全的金融，国有金融资本将保持控股或绝对控股。对于超大型或大型国有金融机构，国有金融资本持股比例的调整可以用一个政策决定一个内部控制标准。

曾刚:国有金融资本主要集中在银行业，这在一定程度上制约了融资结构的改善，非银行金融机构发展相对缓慢。事实上，融资结构是困扰中国金融业的一个非常重要的问题，也是许多金融风险的根源。例如，各界普遍关注的杠杆率过高问题，实际上源于融资结构。直接融资，特别是股权融资的比例太小，资本不足。信贷在中国社会融资中的比重从2016年和2017年的70%左右上升到今年第一季度的90%以上，这与优化中国社会融资结构的方向背道而驰。因此，通过优化国有金融资本布局，有可能直接促进我国融资结构的改善。今后，我们应该考虑逐步降低银行业在整个融资结构中的比重，或者增加对非银行金融机构的投资。《意见》希望通过优化国有金融机构资本结构，促进我国融资结构的优化，提高直接融资比重。通过优化国有资本，将对整个社会产生显著的推动作用，并将直接有助于优化企业融资结构，降低杠杆率。

划定三条“红线”防范金融风险

《中国证券报》:未来的综合财务管理和产融结合将对当前的监管体系带来什么挑战？综合财务管理和产融结合将如何规范未来的发展？

温:《意见》的核心有两个方面，即严格规范金融综合经营和产融结合。产融结合并不意味着大型国有产业集团要发展金融业，而是强调通过金融创新和更细致、更专业的金融服务来支持产业结构调整和升级。金融机构应为产业结构调整和实体企业转型提供支持性金融服务。对于金融机构来说，他们正在竞相做综合经营，而这一政策肯定是不受支持的；一些金融机构需要全面发展，而另一些则需要专业发展。《意见》大体划定了三条红线:一是金融企业不能盲目进行综合经营，已经对综合经营进行了持续的管理规范，不再提倡更多的中小金融机构进行综合经营；第二，如果国有工业集团持有金融机构的股份，它们将来可能会整合规范，基本上不再允许工业集团通过并购方式盲目从事金融投资。一些已经持有金融机构股份但表现不佳的国有工业集团可能被剥离，并入其他拥有金融部门的大型国有工业集团，或者并入大型国有金融机构；第三，金融企业，尤其是非银行金融企业，如保险机构，不再被允许控制工业企业。从某种意义上说，金融企业把控股行业作为利润的主要来源，这将破坏市场竞争。

通过这“三条红线”，有利于国有工业企业回归原点，更多地从事产品开发、技术创新和产业升级；有利于国有金融机构从事专业化经营，不断创新金融服务；国有金融机构的主要业务是金融服务。国有金融机构通过良好的金融服务和金融创新增加利润，而不是通过工业控股增加营业收入和利润。通过加强国有金融资本管理，有利于抑制国有金融机构与国有产权关系的盲目扩张，开创我国进一步加强金融监管和金融开放的新格局，为金融业全面开放创造支撑条件。

曾刚:金融机构一体化经营是一个大的发展方向，但过度发展带来的各种风险必须得到纠正，一些容易发生风险的部分要适度分离。财政部作为投资者的管理是一个层面，今后应该更多地从监管层面考虑。例如，在未来，什么样的机构可以成为金融控股公司，什么样的公司可以投资或不能投资于非金融企业，应该在管理金融控股公司的条例中明确界定。因此，制定统一的监管规则迫在眉睫。

首先，明确准入标准。鉴于金融控股公司的种类繁多，其中许多具有很大的潜在风险，金融控股公司的设立主体应严格审查，尤其是由实体企业发起设立的金融控股公司。

二是界定金融控股公司的业务范围。成立金融控股公司的主要目的是获得协同效应，更好地发展综合金融服务。因此，统一监管应鼓励和支持金融控股公司在服务实体经济、控制风险的前提下创新和开展各种金融业务。此外，应明确禁止金融控股公司经营房地产行业。

三是制定金融控股公司的风险退出机制。它主要包括三个方面，即破产重整、破产责任和破产前置程序。

四是对财务控制公司的资本充足率进行监管。金融控股公司资本充足率监管主要包括三个层面:控股公司自身的资本充足率；控股子公司或其他控股公司的资本充足率；整个公司的资本充足率。1999年，巴塞尔银行监管委员会、国际证券监督管理委员会组织和国际保险监管协会联合发布了《金融控股集团监管规定》，2010年又进一步发布了《金融控股集团监管原则》，对金融控股集团的综合监管提出了原则性要求。2015年，中国银行业监督管理委员会发布了《商业银行并表监管指引》。总的来说，金融控股公司的资本监管有一个相对形成的体系可供借鉴。

第五，限制金融控股公司的关联交易。金融控股公司的关联交易必须符合公平原则。首先，应要求金融控股公司建立健全的内部控制机制，以确认、评估和监控集团内的所有关联交易，从而与集团的风险政策保持一致；第二，所有内部交易必须基于正常业务，增加其透明度并符合公平交易原则；第三，建立严格的防火墙系统，直接限制和禁止某些金融服务的内部交易。

第六，严格规范金融控股公司内部利益冲突。保持充分的市场竞争是避免金融控股公司可能造成的内部利益冲突的最根本手段。监管者可以要求金融控股公司重新安排激励机制，或者通过监管手段在容易与激励机制发生冲突的业务之间建立“防火墙”，以减少内部利益冲突可能导致的风险转移行为。